지난 3월20일, 청와대는 대통령 개헌안 중 헌법전문과 기본권 부분을 발표했다. 다음날인 3월21일에는 지방분권과 국민주권, 3월22일에는 정부 형태 등 헌법기관의 권한에 대한 사항을 발표했다.

장정미 기자 haiyap@

앞서 문재인 대통령은  6·13 지방선거에 개헌안을 국민투표에 부치는 데 필요한 최소 기한인 78일을 역산해 최종 마지노선을 3월26일로 잡고, 문 대통령은 개헌안 발의에 앞서 최종안을 3월20일부터 사흘에 걸쳐 공개하도록 지시했다.

노동기본권 및 국민주권 강화 핵심
지난 3월20일 발표된 문재인 대통령의 1차 개헌안에 노동자의 권리를 강화하는 내용이 다수 포함됐다. 공무원 노동3권 보장·노사 대등 결정의 원칙 등 노동기본권을 강화하는 것이 핵심이다. 개헌안에는 ‘노사 대등 결정의 원칙’을 명시하고 노동자가 노동조건의 개선과 권익보호를 위해 단체행동권을 가진다는 점을 명확히 했다. 공무원에게는 원칙적으로 ‘노동3권’을 인정하면서 현역군인 등 법률로 정한 예외적인 경우에만 이를 제한할 수 있도록 개선했다. 개헌안대로라면 단체행동권을 포함한 공무원의 노동3권이 원칙적으로 보장된다. 물리력이 있는 현역군인 등 일부 예외적인 경우를 제외하고, 공무원도 파업을 할 수 있는 길이 열리는 셈이다. 권혁 부산대 법학전문대학원 교수는 “공무원 노동3권은 계속해서 논의돼 왔고 노동기본권 보장에서 진전된 안”이라며 “다만 일반 임금근로자가 아닌 국가공무원이라는 직위의 특성상 향후 절충안을 어떻게 마련할 것인지가 숙제”라고 밝혔다.

개헌안에 따르면 일제와 군사독재시대 사용자의 관점에서 만들어진 ‘근로’라는 용어는 ‘노동’으로 수정됐다. 아울러 개헌안에서는 국가에 ‘동일가치 노동에 대한 동일수준의 임금’ 지급 노력 의무를 부과했다. 인간다운 삶을 누리도록 ‘고용안정’과 ‘일과 생활의 균형’에 관한 국가의 정책 시행 의무도 신설했다. 특히 이번 개헌안에는 국민소환제 등 국민주권을 강화하는 내용도 포함됐다. 조국 청와대 민정수석은 “국회의원은 명백한 비리가 있어도 법원의 확정 판결에 따라 국회의원직을 상실하기 전까지 아무런 책임을 지지 않는다”면서 “헌정 사상 처음으로 권력의 감시자로서, 입법자로서 직접 참여하고자 하는 국민의 요구에 따라 국민이 국회의원을 소환할 수 있도록 하는 규정과 국민이 직접 법률안을 발의할 수 있도록 하는 규정을 신설했다”고 설명했다. 진성준 정무기획비서관은 “국회의원직을 국민이 직접 박탈하는 것이기에 국회의원 스스로 기준을 마련하면 좋겠다”고 덧붙였다.

지방분권 및 경제 민주화 강화 핵심
청와대는 지난 3월20일 개헌안 전문과 기본권에 관한 발표 다음날인 3월21일 2차 발표로 지방분권 및 총강, 경제부분 개정 내용을 밝혔다. 발표자로 나선 조국 민정수석비서관은 “30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수 없다”며 “그런 의미에서 지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요하다”고 의미를 부여했다. 이번 개헌안에는 헌법 총강에 수도조항을 신설하고, 공무원의 전관예우를 방지할 수 있는 조항이 들어갔다. 총강 제7조에는 공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점이 명시됐다. 현행 제8조의 정당과 관련된 사항도 개선됐다. 국민의 정치적 의사형성에 필요한 조직을 가져야한다는 등 정당 조직요건이 삭제됐고 ‘국가는 법률이 정하는 바에 의해 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다’는 부분은 ‘국고보조는 정당한 목적과 공정한 기준에 따른다’로 바뀌었다. 문화의 자율성과 다양성을 보장해야 한다는 점도 명시됐다. 개정안에는 “국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위해 노력해야 한다”고 규정됐다.

개헌안에는 불평등과 불공정을 바로잡겠다는 차원으로 ‘토지공개념’이 명시되고 경제민주화 부분이 강화됐다. 토지공개념의 경우, 현행 헌법에서 제23조 제3항, 제122조 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되고 있던 것에서 나아가 토지공개념의 내용 자체가 적시됐다. 경제민주화와 관련해선 현행 제119조 2항 부분에 ‘경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’고 돼 있는 부분에 ‘상생’이 추가됐다. 국토와 자원에 관한 사항인 제120조 내용도 바뀌었다. 1항에 적시된 자원의 특허대상 중 수산자원을 넓은 개념인 해양수산자원으로 변경하고 산림자원과 풍력을 대상에 추가했다. 또 2항의 국토와 자원부분과 관련해선 ‘지속가능’, ‘보전’이라는 단어 등을 추가해 보완했다. 이외에 제123조에 농어업의 ‘공익적 기능’과 중소기업과 소상공인에 대한 보호·육성뿐만 아니라 ‘사회적 경제’의 진흥 부분이 추가됐고 제124조에는 소비자 보호 부분이 강화됐다. 또 127조 과학기술과 관련해선 ‘국민의 삶의 질 향상을 위해 기초학문의 장려’와 같은 부분이 추가됐다.

문재인 대통령의 주요 대선공약이기도 한 지방분권 강화 부분은 개헌안에 제1조를 제3항으로 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 조항을 추가했다고 밝혔다. 아울러 현행 제8장 지방자치 제117조, 제118조를 전면 개정했다. 기존 ‘지방자치단체’라는 명칭을 ‘지방정부’로, 지자체의 집행기관 또한 ‘지방행정부’로 바꿨다. 지방정부의 조직과 운영에 관한 구체적인 내용은 조례로 정하도록 했다. 또 ▲자치행정권 ▲자치입법권 ▲자치재정권을 강화했는데 우선 자치행정권에서 사무 배분은 ‘주민에게 가까운 지방정부가 우선한다’는 원칙을 신설했고 자치입법권의 경우 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위’로 바꿨다. 다만 주민의 권리제한이나 의무부과 사항은 법률 위임이 필요하도록 했다. 자치재정권에는 중앙정부와 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’이라는 규정이 신설됐다. 이와 함께 ▲법률에 위반되지 않는 범위에서 지방세 조례주의 도입 ▲지역간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 하는 목적 등의 재정조정제도가 신설됐다.

대통령 4년 연임 및 국회 권한 강화
청와대가 지난 3월22일 발표한 3차 ‘대통령 개헌안’에는 대통령의 국가원수로서 지위를 삭제하고, 국무총리 권한을 강화하는 등 기존 대통령의 권한을 분산시키는 내용이 주로 담겼다. 또 선거연령을 18세로 하향 조정했고 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다. 정부형태는 대통령 4년 1차 연임제로 확정했다. 이 제도에선 4년 재임하고 재선에 실패하거나 4년 재임 후 재도전에 성공해 연속해 8년 재임하는 대통령만 나올 수 있다. 청와대는 대통령 4년 1차 연임제가 현 문재인 대통령에게는 적용되지 않는다는 점을 분명히 했다. 아울러 대법원장의 인사권을 분산하고 헌법재판소 재판관 구성을 다양화하는 등 사법제도·헌법재판제도 개선사항도 포함됐다. 조국 수석은 ▲대통령의 ‘국가원수로서 지위’ 삭제 ▲특별사면 행사시 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 함 ▲대통령 인사였던 헌법재판소장을 헌법재판관 중 호선하도록 함 ▲현행 ‘대통령의 명을 받아’라는 문구를 삭제해 국무총리 권한 강화 등을 예로 들었다. 또 대통령 소속 감사원을 독립기관으로 정리했으며, 국회의원 10명 이상 동의시에만 ‘정부 법률안’을 국회에 제출할 수 있도록 했다고 밝혔다. 이와 함께 ▲국회 예산심의권 강화를 위해 예산법률주의 도입 ▲법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 하는 안이 개헌안에 포함됐다고 했다. 아울러 조 수석은 부칙으로 이번 6·13지방선거에서 선출된 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 임기를 2022년 3월31일까지로 하고 그 후임자에 관한 선거는 다음 대통령 선거와 동시에 실시하도록 했다고 밝혔다.

개헌안에는 또 대선을 결선투표제로 치르도록 정리됐다. 이외에 개헌안에는 선거제도에 있어 선거연령이 18세로 하향조정됐다. 또 국민의 표가 국회 구성에 제대로 반영될 수 있도록 ‘국회의 의석은 투표자의 의사에 비례해 배분돼야 한다’는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다. 조 수석은 선거운동도 현행 ‘선거관리위원회 관리하 법률이 정하는 범위안에서’ 하는 것에서 ‘누구든지 자유롭게 선거운동’을 하되 후보자간 공정한 기회를 보장하기 위해 필요한 경우에만 법률로 제한하기로 했다. 사법제도와 헌법재판제도 개선과 관련해서도 권력분산에 초점이 맞춰졌다. 대법관은 대법관추천위원회 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청하도록 했고, 일반법관은 법관인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 했다. 또 기존 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원회 3인의 선출권을 대법관회의로 이관했다. 이와 함께 일반법관의 임기제를 폐지해 법관의 신분을 보장하고 재판의 독립성과 중립성을 높였다. 아울러 법률로 정하는 바에 따라 배심 등의 방법으로 국민들이 재판에 참여할 수 있도록 했다. 평시 군사재판은 폐지했다. 헌법재판제도와 관련해선 헌법재판소 재판관 구성을 ‘법관 자격’을 갖지 않는 사람도 헌법재판관이 될 수 있도록 함으로써 다양화했다. 조 수석은 “헌법재판관 구성을 다양화해 소수자 및 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형 있게 반영될 수 있도록 했다”고 말했다.

개헌안 국회 통과 가능성은 사실상 제로
여야는 청와대가 발표한 ‘권력구조 부분 개헌안’을 놓고 공방을 이어갔다. ‘4년 연임제·국무총리제 현행 유지’와 관련해 자유한국당 등 야당은 “제왕적 대통령제로 가겠다는 것”이라며 반발한 반면, 더불어민주당은 “분권과 협치의 시대정신을 반영했다”고 밝혔다. 전문가들은 대통령 개헌안에 대해 야당이 강력하게 반발함에 따라 국회를 통과할 가능성은 사실상 제로(0)일 것이라고 내다봤다. 우원식 더불어민주당 원내대표는 “민주당은 국회 중심의 국민 개헌을 위해 아무 조건 없이 협상에 임할 준비가 돼 있고, 필요한 것은 야당의 전향적 자세”라고 강조했다. 그는 야당이 주장하는 총리 추천제에 대해 “분권형 대통령제의 외피를 쓴 내각제”라며 반대 입장을 분명히 했다. 민주당 소속 이인영 국회 헌법개정 및 정치개혁특별위원회(헌정특위) 간사는 “예산법률주의, 정부 법률안 제출권 등을 조정해 대통령 권한을 충분히 분산할 수 있다”고 말했다. 김성태 한국당 원내대표는 “제왕적 대통령제로 가겠다는 확고한 입장을 드러냈다”고 비판했다.

천정배 민주평화당 헌정특위 위원장도 “그동안 문재인 대통령이 약속한 제왕적 대통령제의 권한 조정과 개헌 성사를 위해서라도 총리 추천제는 필요하다”고 주장했다. 이번 개헌안에 포함된 ‘국회의원 선거 비례성 강화’ 부분에 대해 한국당 소속 황영철 국회 헌정특위 간사는 “군소 정당이 주장하는 비례성 강화 원칙을 받아들임으로써 야 4당(한국당·바른미래당·평화당·정의당)의 공동 전선을 무너뜨리는 전략을 펼치고 있다”고 비판했다. 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 하기 때문에 의결 최종 시한은 5월 24일이 된다. 하지만 의석수 116석의 한국당이 개헌 저지선(국회의원 3분의 1·현재 293석 기준 98석)을 확보한 만큼 한국당이 개헌안 표결에 불참하거나 일제히 반대할 경우 대통령 발의 개헌안의 국회통과는 불가능하다. NM