제2롯데월드 안전성 논란이 2라운드로 접어들고 있다. 그동안 제기된 지반 침하 가능성은 싱크홀이 발생한 주변 지역의 문제였다. 그러나 서울시 내부 회의에서 건설현장의 급격한 지하수 유출에 따른 부동침하 가능성이 제기되면서 상황이 바뀌고 있다.

장정미 기자 haiyap@

제2롯데월드 타워를 지탱하는 지반은 77층을 짓는 2년7개월간 11㎜ 내려앉은 것으로 확인됐고, 같은 기간 벌어진 지하수 유출 현상은 아직 원인이 밝혀지지 않았다. 전문가들은 제2롯데월드 타워 지반의 침하 정도가 설계기준(35㎜) 안에 머문다면 문제가 크지 않다고 본다. 건물 무게만 75만t이나 되는 터라 어느 정도 내려앉는 건 자연스러운 현상이다. 문제는 그 지반 밑에서 당초 예상을 훨씬 뛰어넘는 규모로 급격히 유출되는 지하수다.

롯데건설, 주변지역 지반 침하 가능성 미리 알았다
2009년 11월 완성된 제2롯데월드 환경영향평가서에 따르면 롯데건설은 터파기 과정에서 지하수가 유출될 것이며 이로 인해 인근 석촌호수 수위가 낮아지고 주변 지역 지반이 침하될 수 있다는 것을 예상하고 있었다. 이 때문에 지하수 유출 차단 효과가 큰 철근콘크리트 벽체를 공사부지 외곽에 쌓았다. 환경영향평가서도 지하수 유출이 일시적으로 발생할 수 있겠지만 차수벽 시공이 끝나면 지하수에 따른 영향은 크지 않을 것이라고 낙관했다.

지하수 유출량은 하루 평균 239t에서 터파기 완료 후 105t으로 줄어들 것으로 예상했다. 그러나 실제 유출량은 기하급수적으로 늘어났다. 2011년 6월만 해도 83t에 불과하던 하루평균 지하수 유출량은 올해 450t으로 늘어났다. 예상치의 4배가 넘는다. 가장 효과적인 지하수 유출 방지책이 될 것으로 기대했던 차수벽이 역할을 하지 못하고 있는 것이다. 이 때문에 전문가들은 차수벽이 손상됐을 가능성, 차수벽 아래의 깨진 기반암을 통해 물길이 형성돼 지하수가 유출되고 있을 가능성을 제기하고 있다. 예상치 못한 상황에 서울시도 분주해졌다. 서울시는 이런 지하수 흐름이 제2롯데월드 지반과 건물 자체에 불규칙한 압력을 가해 부동침하를 일으킬 가능성을 우려하고 있다. 또 제2롯데월드가 완공되더라도 배수용량(하루 1350t)을 넘어서는 지하수가 계속 유출될 경우 역시 건물 균열 등이 생길 수 있다고 본다. 지하수가 건물과 지반 곳곳에 균등한 압력을 가할 경우 아무 문제가 없다. 그러나 일부에만 높은 압력이 가해지면 지반이나 건물이 기울어지는 등 변형될 수 있다. 이미 잠실 일대에는 크고 작은 싱크홀이 여럿 발견됐지만 명확한 원인은 규명하지 못한 상태다. 한서대 토목공학과 박인준 교수는 “지하수 흐름이 급변해 구조물에 불균등한 압력을 가하는 상황이 가장 큰 문제”라고 말했다. 결국 지하수 유출의 원인을 밝혀내는 게 급선무다. 환경영향평가서는 이 지역 기반암이 단층의 영향을 받아 대부분 깨진 형태로 나타나며 매우 불량한 암질 상태를 보인다고 평가했다. 또 과거 한강의 일부였던 이곳은 한강 모래와 흙이 15m 이상 쌓인 퇴적층이어서 물이 통과하기 쉽다고 밝혔다.

이 지역의 투수계수(물이 통과하는 정도)는 일반적인 지반보다 100배가량 높은 것으로 조사됐다. 한국지질자원연구원의 지질자원정보시스템에 따르면 석촌호수를 중심으로 한 잠실 지역은 대부분 퇴적층이 넓게 형성돼 있고, 대표 암석은 흙·모래·자갈이다. 강남구 등 한강 이남의 다른 지역과 달리 퇴적층이 유독 넓게 자리 잡고 있다. 제2롯데월드 건설 부지를 비롯해 싱크홀이 발생했던 석촌동 방이동 일대는 모두 비슷한 지반 형태를 갖고 있다. 지하수 유출이 갈수록 심해진다면 주변 지역은 그에 따른 지반 침하 위험을 배제하기 어려운 상황이다. 석촌호수 수위가 낮아지는 걸 막기 위한 한강물 유입량도 늘고 있다. 석촌호수 수위저하 문제가 불거진 지난해 11월에만 약 20만t의 한강물을 쏟아부었고 이후에도 월평균 10만t 이상을 호수로 유입시키고 있다. 지난해 11월 이전만 해도 유입량이 5만t 안팎이었던 점을 감안하면 배 이상 늘어난 수치다.

한전, 대형 아쿠아리움 설치에 따른 위험성 인지
제2롯데월드가 이번에는 고압전류가 흐르는 변전소 바로 위에 초대형 아쿠아리움을 설치, 안전성 논란이 일고 있다. 8월31일 백재현 새정치민주연합 의원이 한전에서 제출받은 자료에 따르면, 지하 1~2층에 4천780톤의 물이 담긴 초대형 아쿠아리움 개장을 준비중인 제2롯데월드의 지하 3~5층에는 15만4천볼트급 ‘석촌변전소’가 위치한 것으로 밝혀졌다. 송파구 일대 1만9천여 가구에 전기를 공급하는 석촌변전소는 한전이 롯데측으로부터 부지를 임차해 사용 중이다. 한전은 대형 아쿠아리움의 설치에 따른 위험성을 인지하고 있었던 것으로 드러났다.

백 의원에 따르면, 한전은 “석촌변전소는 롯데월드타워 및 인근 지역의 전력공급 설비이며, 수족관 설치 운영시 누수로 인한 전력설비에 수분이 침투할 경우 많은 피해가 예상되며 복구기간도 장기간 소요된다”며 “자연재해(지진) 또는 폭격 등으로 변전소 상층부 메인 대형 수조(2개)의 수족관이 동시에 파괴되어 전량(3천326톤) 누수시 지하2층에 담수 수위가 약 75cm로 추정, 방수턱 높이 60cm를 초과되므로 Overflow 가능성이 있다”고 위험성을 시인했다. 한전은 이어 “침수대비 방수·방호시설에 대해 제3기관에서 월류해석 시뮬레이션 등 안전성 검증 및 그 결과에 따른 시설 보완 필요”라며 사전안전 검증 소홀을 시인했다. 현행 국토해양부의 ‘건축전기설비설계기준’은 “내부의 배관 누수사고시 침수나 물방울이 떨어질 우려가 없는 위치에 설치해야 하고 가능한 한 최하층은 피해야 하며 특히 변전실 상부 층의 누수로 인한 사고의 우려가 없도록 한다”고 명시하고 있다.

백 의원은 “국가 중요 보안시설로 지정된 고압변전소 바로 위에 어떻게 초대형 수족관이 들어설 수 있었는지, MB정부 시절에 국방부와 공군도 반대한 제2롯데월드를 정권차원에서 밀어부치니까 한전도 안전은 나몰라라 동의해 준 것은 아닌지, 롯데측의 ‘안전하다, 방수 완벽하다’ 하는 말만 듣고 용인해 줄 수 있는 것인지 모든 점들이 의문”이라고 질타했다.

사업자와 시민단체 등의 이견 확산되는 형국
건축물과 주변지역의 안전성 문제가 불거지며 잠실 제2롯데월드(롯데월드타워) 저층부 판매시설 일부의 개장일정이 불투명해졌다. 이런 가운데 해외에서는 초고층 빌딩을 신축하면서 준공 이전 부분 개장을 하는 사례들이 적지 않은 것으로 나타나 저층부 사용을 둘러싼 논란이 가열되고 있다. 서울시와 관련업계 등에 따르면 석촌호수 인근 지반침하와 교통대책 등을 둘러싸고 사업자와 시민단체 등의 이견이 확산되는 형국이다. 특히 저층부 조기 개장에 대해서는 이런 논란이 불식돼야 가능하다는 측과 불확실한 근거에 따른 우려에 불과하다는 의견이 정면충돌하고 있다.

롯데그룹은 지난 6월9일 서울시에 제2롯데월드의 백화점과 쇼핑몰, 영화관 등을 개장하기 위한 임시사용승인 신청서를 제출했다. 이에 서울시는 단독 결정을 유보하고 각계 전문가들로 구성된 시민자문단을 꾸려 조기개장에 대한 자문을 받고 있다. 자문단은 지난 6월25일 1차 회의를 열었고 7월1일 비공개로 공사 현장점검을 실시했다. 서울시와 자문단은 초고층 건축공사인 만큼 법 규정 외에 안전, 교통 등 모든 사안에 대한 판단을 내리기까지 한달 이상이 걸릴 것으로 보고 있다. 통상 열흘 안에 임시사용승인 가부가 결정나는 것과 비교하면 이례적이다. 롯데가 당초 저층부 조기 개장을 계획한 것은 착공 이전부터 해외 초고층 건물들에 대한 분석을 통해 비슷한 사례들을 확인했기 때문으로 알려졌다. 세계 최고 높이 건축물인 두바이 부르즈칼리파의 경우 롯데월드몰처럼 별도의 두바이몰동(쇼핑몰)은 2008년 1차에 부분 승인을 받아 오픈했다. 2010년 1월 2차로 오피스와 전망대로 구성된 111층~163층을 열었고 같은 해 2월 3차로 43~110층 아파트, 3월 4차 1~42층 호텔을 개장했다.

대만의 타이베이101 역시 2003년 5월 먼저 부분 사용승인을 받아 지하5~지상5층 몰동과 주차장을 1차 개장하고, 2004년 11월 오피스·전망대 등 타워동(1~101층)을 2차로 개장했다. 해외에서는 건물별 부분 사용승인뿐만 아니라 단일 건물에서도 층별 부분 사용승인을 허용하고 있다. 시카고의 트럼프타워는 5단계에 걸쳐 부분 사용승인을 받은 경우다. 2008년 1월 저층부의 쇼핑몰 사용승인을 받고, 고층부는 2008년 4월부터 2009년 10월까지 네 차례에 거쳐 순차적으로 사용승인을 받았다. 홍콩의 ICC타워 또한 2007년 10월부터 6단계에 걸쳐서 부분사용승인을 받고 2011년 4월 고층부까지 그랜드 오픈했다. 롯데 관계자는 “초고층 건축물은 완공 때까지 기간이 수년씩 걸리기 때문에 전체 준공단계에서 한꺼번에 사용승인을 내줄 경우 저층부는 몇 년간 활용하지 못할 수밖에 없다”며 “천문학적 투자를 한 공간을 비워두는 것은 경제적인 손해이며 동시에 방범 문제나 도시미관 훼손 등의 문제까지 야기시키게 된다”고 설명했다. 쇼핑몰이 개장할 경우 일자리 창출 효과가 생기는 등 주변지역 경기를 활성화하는 효과도 있다는 것이다. 한편 빌딩 건축공사 인근 석촌호수 수위 저하와 주변 도로 몇 곳의 포트홀(pot hole) 발생 등에 대해 시민단체의 문제제기는 지속되고 있다.

이에 대해 롯데 측은 “인공으로 조성된 석촌호수는 공사가 진행되기 이전에도 늘 한강물을 채워 수위를 유지했다”며 “수위저하에 따른 싱크홀 가능성은 지나친 억측”이라고 설명했다. 또 논란을 불식시키기 위해 한국지반공학회와 영국의 유명 엔지니어링회사인 오브 아룹에 제2롯데월드와 주변부에 대한 안전진단 용역을 맡겼다며 결과에 따라 조치를 취하겠다고 밝혔다. 한편 롯데그룹은 석촌역 싱크홀은 제2롯데월드 공사와 무관하다고 해명했다. 지난 8월6일 롯데건설은 서울 송파구 제2롯데월드 내부에 위치한 홍보관에서 기자간담회를 가졌다. 8월5일 석촌역 인근 도로에서 깊이 5ｍ의 대형 싱크홀이 발생한 뒤여서 기자들도 주변 지반침하 등 안전과 관련한 질문을 집중적으로 쏟아냈다. 롯데건설 석희철 건축사업본부장은 기자들의 질문에 “어제 발생한 싱크홀의 원인은 서울시와 송파구가 아직 조사하고 있어 결과를 기다려봐야 한다”면서도 “싱크홀이 우리 현장에서 1㎞나 떨어져 있어 연관성이 없다고 생각한다”고 주장했다. 설명회에 참석한 인제대 박재현 교수도 “상·하수관 문제, 지하철 9호선 공사, 석촌호수 등 지하수 흐름 문제 등 3가지 가능성에 대해 정확한 평가가 있어야 할 것”이라면서 “꼭 집어 말하긴 어렵지만 롯데 현장과의 관계는 빈약하다고 본다”고 설명했다.

롯데 측은 공사현장 인근 지역에서 잇따라 발생한 싱크홀과 석촌호수의 수위 저하 등에 대한 우려가 있어 원인을 밝히고자 3개 기관에 연구용역을 맡긴 상태라며 결과가 나오면 투명하게 공개하겠다고 밝혔다. 이날 롯데는 최근 방이동 먹자골목과 방산초교 인근에서 발생한 싱크홀은 노후화한 하수관이 파손돼 생긴 것이라는 서울시의 발표를 소개하며 롯데월드타워 공사와 무관함을 재차 강조했다. 또한 석촌호수의 수위가 인근 지하수보다 2ｍ 정도 높아 물이 끊임없이 주변 토사층으로 확산하고 있다며 우려하는 ‘지하수 교란 현상’도 없다고 주장했다. 롯데월드타워의 지반이 파쇄층이어서 불안하다는 일부 지적에 대해서도 전문가의 입을 빌려 ‘문제없다’는 답을 내놨다. 설계에 참여한 영국의 구조설계 컨설팅전문업체 아룹(Arup) 관계자는 “롯데월드타워는 콘크리트로 방석을 까는 듯한 매트(mat) 공사를 하고 직경 1ｍ, 길이 30ｍ짜리 철근파일 108개 박아 튼튼한 기초를 만들었다”며 “세계에서 가장 높은 빌딩인 두바이의 부르즈 칼리파의 지반보다도 견고한 수준”이라고 말했다.

서울시, 임시 사용승인에 앞서 ‘프리 오픈’ 제안
안전성 논란이 제기돼 온 제2롯데월드에 대해 서울시가 임시 사용 승인에 앞서 ‘프리 오픈(pre-open·사전개방)’이라는 제3의 안을 내놓았다. 개장 찬반론을 절충한 ‘묘안’이라는 평가도 있지만 지역·시민사회에서는 사실상 임시 사용 승인으로 가는 수순임과 동시에 책임을 회피하기 위한 ‘꼼수’가 아니냐는 지적이 나오고 있다. 서울시는 지난 9월6일부터 1회 50~60여명의 시민·전문가 등이 참가하는 사전 개방 행사를 롯데 측과 함께 가지겠다는 계획을 밝혔다.

이 기간 동안 임시 사용 신청 구역을 둘러보며 종합방재훈련·안전대책·교통상황 모니터링 등을 다각적으로 검토해 승인 여부를 결정한다는 것이다. 그러나 지역과 시민사회단체에서는 사전 개방이 사실상 임시 사용으로 가는 수순이라는 비판과 함께, ‘시민 참가’라는 명목 하에 부족한 안전·교통 대책을 모면하기 위한 결정이라는 지적이 나오고 있다. 이들은 시가 발주한 ‘석촌호수 수위저하 원인조사 및 평가용역’ 결과가 내년 5월께가 돼서야 나오는 상황에서 이 같은 사전 개방은 사실상의 요식행위에 가깝다고 비판하고 있다. 또한 시 진상조사위원회 내부에서도 석촌호수-제2롯데월드와의 연관성에 대한 격론이 일고 있는 만큼, 거시적이면서도 정밀한 원인조사가 필요하다는 지적도 나온다.

장동엽 참여연대 상임간사는 “시는 사전 개방에 대해 묘수라고 생각할지 모르지만, 요식행위일 뿐더러 사실상 사용 승인 수순을 밟고 있는 것”이라며 “요즘처럼 안전문제가 다시 부각 되는 이 시점에, 제2롯데월드와 석촌 호수 수위 문제 간의 연관성을 살피는 연구 용역조차 끝나지 않은 상황에서 안전성과 맞바꾸며 사전 개방 할 필요가 있는 지 의문”이라고 말했다. 이수곤 서울시립대 교수도 “단순히 제2롯데월드만의 문제가 아니라, 지역 침하가 우려되는 잠실·송파 지역 전반의 지질 자료가 없는 이상 안전성 문제가 없다고 단정하기는 어렵다”며 “승인 여부를 떠나 근본적 대책을 마련해야 하는 만큼, 시가 소극적 자세에서 벗어나 정공법을 선택해 통렬히 반성하고 대책을 마련해야 한다”고 지적했다. 상습 정체 구역인 잠실사거리 일대의 교통대책을 두고도 시는 롯데 측이 장미아파트 앞 지하도로 설치·주차예약제 등을 받아들였다고 밝혔지만 문제제기는 여전한 상황이다.

임후상 송파시민연대 대표는 “제2롯데월드로 인한 교통대란에 대해 6개 교통대책이 나왔지만 실질적으로 현재 (교통 시설 중) 완공된 곳은 아직 한 곳도 없다”며 “사전 개방 때 하루 6~7회, 총 10일간 진행한다고 해서 교통대책 점검이 실질적으로 이뤄질 수 있을지는 의문이며, 제2롯데월드의 ‘겉’이 아니라 ‘속’을 드러내야 한다”고 말했다. 특히 주민과 시민단체들은 사전 공개를 두고 시의 소통이 부족했다는 지적과 동시에 행정 부담을 결국 시민에게 떠넘기고 있는 것이 아니냐는 주장을 내놓고 있다. 임 대표는 “시가 성급하게 행정적 부담을 시민에게 전가하고 있는 것이 아닌가 한다”며 “사전 개방 후 사고가 나면 시민들이 책임져야 하는 것인지 묻고 싶다”고 꼬집었다. 장 간사도 “시민들이 불안해하는 이유는 제2롯데월드를 둘러싼 결정과정이 투명하지 않았고, 시민 참여가 제한적이었기 때문”이라며 “박원순 시장의 전매특허가 ‘현장시장실’인데 아이러니하게도 이 지역에서는 시는 시장실 행사는 커녕 시민들이 주최한 공청회에도 참여하지 않았다”고 비판했다. 지역주민들 역시 이번 대책이 주민들의 불안을 제대로 해소해 주지 못했다고 불만을 나타내고 있다.

석촌호수 인근 주민인 홍성용 레이크펠리스 아파트 입주자 대표는 “시는 교통문제나 교통체증으로 인한 환경문제, 안전 문제 어느 하나라도 주민들에게 제대로 양해를 구한 것이 없다”며 “이 상황에서 개장으로 치닫는다면 '오로지 시민'이라는 박 시장의 구호가 ‘오로지 롯데’로 들릴 것‘이라고 밝혔다. 또 다른 잠실주민 박세연(28)씨도 ”연구용역 결과도 나오지 않은 상태에서 사전 개방을 추진하는 걸 보니 세월호를 잊어버린 것 같다“며 ”공사 중 숨진 분들도 많고, 안전·교통과 관련해 정리된 게 하나도 없는데 사전 개방을 한다고 해서 얼마나 더 꼼꼼히 점검할 수 있을지 모르겠다“고 말했다.

롯데의 사전홍보에 그친 ‘프리오픈’
제2롯데월드 ‘프리오픈’이 서울시의 취지와 달리 롯데의 사전 홍보에 그쳤다는 평가다. 서울시는 지난 9월3일 제2롯데월드 임시사용승인 신청을 유보하며 대신 프리오픈을 하도록 했다. 시민들이 제2롯데월드의 안전, 교통 등에 강한 불안을 느끼고 있기 때문에 개장 전 시민들에게 직접 안전 점검을 할 기회를 준다는 것이다. 만약 프리오픈 기간 동안 문제점이 발견된다면 임시개장을 허가하지 않겠다고 약속했다. 추석연휴가 시작된 지난 9월6일부터 제2 롯데월드 프리오픈은 시작됐다. 추석 당일은 제외하고 9월16일까지 10일 동안 열렸다. 프리오픈 투어는 오전 9시부터 오후 4시까지 1시간 간격으로 진행됐다.

점심시간을 제외하면 총 7번의 투어가 있었다. 추석 연휴 마지막인 지난 9월10일까지 약 1만2500명이 투어에 참가했다. 많은 시민들이 관심을 보였지만 제2롯데월드의 안전, 교통 대책을 점검하겠다는 서울시의 취지는 프리오픈에 잘 반영되지 않았다. 투어의 시작은 홍보관이다. 이곳에서는 제2 롯데월드의 안전성을 설명하는 동영상을 약 20분 보여주었다. 이후 시민들은 롯데 직원의 안내로 백화점, 쇼핑몰, 영화관, 마트, 수족관, 종합방재실 등을 둘러보았다. 안전상의 이유로 투어 진행 동안 시민들은 직원과 함께 다녀야 했다. 결국 시민들은 롯데가 보여주고 싶은 부분만 보는 셈이었다. 제한된 상황에서 전문성이 없는 시민들이 안전상 문제점을 발견하기는 사실상 불가능하다.

투어 도중 얻을 수 있는 안전 정보도 서울시가 장담했던 수준에 미치지 못한다. 서울시는 프리오픈 기간 동안 실전과 다름없는 방재 훈련을 테스트할 것이라고 말했다. 하지만 실제로는 종합방재실에서 화재, 응급 환자 발생했을 때를 가정해 약 10분 정도의 설명만 있을 뿐이었다. 방재 훈련이 있었지만 시민들은 참여하지 않는 시범 수준에 그친 것으로 알려졌다. 특히 시민들이 가장 불안해하는 석촌호수 수위 감소와 싱크홀, 그리고 교통 대란에 대해 롯데의 설명이 부족하다는 평가다. ‘제2롯데월드’(롯데월드타워)의 프리오픈(Pre-Open) 기간(6~16일) 중 현장을 다녀간 시민들의 반응도 엇갈렸다. 추석연휴기간 중 다녀간 시민들은 주로 50대 이상이 주를 이뤘다. 아이들과 함께 온 가족이나 연인들도 눈에 띄었다. 이들은 궁금한 사항을 직원들에게 직접 물어보기도 하며 높은 관심을 보였다. 가족들과 함께 온 50대 주부 이모씨(송파구 거주)는 “아직 최종 결정도 되지 않은 것으로 알고 있는데 언제 오픈할 지 기대된다”고 말했다.

롯데 측은 임시사용승인을 받을 경우 약 2~3주간 후면 그랜드 오픈이 가능하다고 설명했다. 다만 투어 과정에서 자세한 설명이나 안전 대책 등의 설명이 없어 일부 시민들은 불만을 토로했다. 특별한 설명 없이 이동만 하다 보니 예약한 시민들과 방문 접수한 시민 등이 뒤엉키기도 했다. 한 70대 시민은 “내부를 돌아보면서 설명을 들을 수 있다고 했는데 아무런 설명도 없이 계속 이동만 하고 있다”며 “자세한 설명을 듣고 싶다”고 말했다. 시민 최모씨(50대)도 “화재 등의 안전 취약지를 알려주는 것도 아니고 큰 통로만 돌아봤다. 이럴 거면 왜 하는지 모르겠다”고 지적했다. 불만을 제기한 시민들의 의견은 프리오픈 취지와 달리 직접 ‘제2롯데월드’ 안전을 확인할 수 있는 기회가 없다는 내용들이었다. 각 동별로 1개 층만 둘러봤을 뿐, 전체적으로 볼 수 없어 안전·소방 등에 대한 판단을 내리기 어렵다는 것이다.

이에 대해 롯데 측은 서울시와의 협의에 따라 특별한 설명이나 안전대책 등의 정보가 제공되지 않았지만, 시민들의 안내 요청이 늘어나 주요 장소에 안내요원을 배치해 운영하고 있다고 설명했다. 한편 서울시는 프리오픈을 허용하면서 석촌호수 주변 안전점검과 교통 대책을 점검한다고 약속했었다. 전부터 ‘프리오픈’은 제2 롯데월드 홍보 행사가 될 것이란 전망이 많았다. 서울시가 롯데의 사용승인신청과 보완 내용에 대해 적법하다는 판정을 내린 상태에서 시민들이 이를 뒤집을 사실을 발견하기는 어렵기 때문이다. 프리오픈이 형식적으로 진행될 경우 서울시가 안전 의혹을 받고 있는 제2롯데월드 임시 개장 책임을 시민들에게 떠넘겼다는 비판을 피하기 어려워 보인다. NM