올해부터 영유아에 대한 전면 무상보육이 실시됐지만 정부 예산이 부족해 중단 위기에 놓였다. 일각에서는 애초에 예상된 문제였지만 국회의 ‘주먹구구식’ 예산 편성으로 사태를 키웠다는 비판이 나오고 있다.정부는 0~2세 영아에 대한 전계층 보육료 지원을 시행한 지 4개월여 만에 말을 바꿨다. 이에 무상보육 중단 가능성이 제기되면서 아이들을 어린이집에 맡기고 있는 부모들 사이에서는 걱정과 불만의 목소리가 터져 나오고 있다.

▲ 새누리당과 자치단체장들은 0~2세 전면 무상보육에 따른 6200억원 안팎의 추가 재원을 중앙정부가 예비비로 충당해 줄 것을 요구하고 있다

영유아 무상보육 신청자 지난해보다 57% 증가
올해부터 소득 수준에 관계없이 2세 이하 영유아 가구에 보육료가 지원되면서 신청자가 급증하고 있다. 지난해 35만 명이었던 영유아 무상보육 신청자는 올해 55만 명을 기록해 지난해보다 57% 늘었다. 하지만 문제는 이를 충당할 예산이 부족하다는 점이다. 올해 무상보육에 배정된 정부 예산은 모두 1조 9천 억 원이다. 이대로라면, 10~11월쯤에는 예산이 바닥을 드러내게 된다. 정부가 추가 예산을 편성한다고 해도, 이른바 ‘분담 원칙’에 따라 지방자치단체도 비슷한 수준으로 부담을 져야 하기 때문에, 예산마련이 어려운 지자체들은 손을 뗄 수밖에 없는 실정이다. 실제 최근 서울 서초구는 예산이 부족해 무상보육을 계속할 수 없는 처지에 놓이기도 했다. 상황이 이렇게 된 건, 지난 해 국회가 예산을 짜면서 무리하게 정책을 밀어붙였기 때문이다. 한편 전문가들은 기획재정부가 전면 무상 보육을 철회한 것을 반기는 분위기다. 전문가들은 지난해 말 국회에서 무상 보육안이 통과됐을 때부터 줄곧 반대해 왔다. 박숙자 보육진흥원 원장은 “보육정책이 가장 잘 돼 있는 프랑스도 소득에 따라 보육료를 차등지원한다”고 설명했다. 백선희 서울신학대 사회복지학과 교수는 “모든 전문가들이 반대했는데도 정치권에서 전면 무상 보육을 강행하더니 재정부는 다시 재정적인 부분만 고려해 이를 철회했다”며 “‘누가 보육서비스를 필요로 하는가’라는 관점에서 맞벌이 부부 등을 지원 대상으로 하고 그 후 소득 등을 고려해 지원액을 정해야 한다”고 말했다. 그러나 정부는 3~5세 무상 보육은 예정대로 전계층으로 확대한다는 방침이다. 결국 0~2세만 재검토하는 것은 여전히 전문가들의 견해가 반영되지 않은 것이다. 박 원장은 “재정부도 국회 통과 당시 찬성했던 만큼 정책 번복에 대한 책임은 져야 한다”고 말했다. 현재 0~2세 영아 무상보육 재원이 고갈 위기에 처한 가운데 정부는 해법 찾기에 촉각을 곤두세우고 있다. 일단 정치권과 지방자치단체가 요구하는 것처럼 예비비로 충당하는 것은 현행 법령에 위배되는 것이라며 반대 입장이지만, 해결책을 반드시 마련하겠다는 계획이다. 7월 10일 기획재정부에 따르면 정부는 전날 임종룡 국무총리실장 주재로 재정부, 보건복지부, 행정안전부 차관이 모여 무상보육 확대에 따른 지방재정 부족 해결책을 논의했으나 최종 결론을 내지 못했다. 정부는 7월 19일 공청회를 열고 보육예산 추가지원에 대한 최종안을 확정하기로 했다. 현재 정부 내에서 논의 중인 보육예산 부족분 해결 방안은 정치권과 지자체가 주장하는 ‘중앙정부의 예비비 지원’과 재정부의 ‘지방채 이자 지원’ 등 크게 두 가지다. 새누리당과 자치단체장들은 0~2세 전면 무상보육에 따른 6200억원 안팎의 추가 재원을 중앙정부가 예비비로 충당해 줄 것을 요구하고 있다. 현재 정부가 쓸 수 있는 일반 예비비는 약 8000억원으로 보육예산 부족분을 충당할 수 있는 규모다. 하지만 재정부는 “보육에 대한 재정부담을 중앙정부와 지자체가 나누도록 영유아보육법 등이 규정하고 있다”며 곤혹스러운 입장을 보이고 있다. 현재 보조금 관리법 시행령은 정부가 영유아보육사업에 대해 서울은 20%, 지방은 50%를 부담하고 나머지는 지자체가 분담토록 하고 있다. 결국 예비비를 지원하려면 법을 바꿔야 한다는 것. 이에 재정부는 지방정부가 재원 마련을 위해 지방채를 발행하면 이자를 중앙정부가 지원하는 방안을 검토 중이다. 그러나 재정상태가 열악한 지자체는 지방채 발행에 거부감을 갖고 있으며, 정부가 원금이 아닌 이자만 보전해주는 것은 근본적인 해결책이 아니라고 반대하고 있다.

‘중앙정부의 예비지 지원’안은 해당 시행령 고쳐야
현재 보육예산 부족 해결안으로 정치권과 지방자치단체가 주장하는 ‘중앙정부의 예비지 지원’과 재정부의 ‘지방채 이자 지원’ 등 두 가지가 논의되고 있다. 새누리당과 지방자치단체들은 0~2세 전면적 무상보육에 따른 6천200억 안팎의 추가 재원을 중앙정부가 예비비로 충당해 주라고 요구하고 있다. 그러나 재정부는 지방정부가 재원 마련을 위해 지방채를 발행하면 그 이자를 중앙정부가 지원하는 안을 검토하고 있다. 재정부는 법령에 중앙-지방정부간 공동부담이 명시되어 있어 중앙정부의 직접 지원을 꺼리고 있다. 영유아 보육법에서 보육의 책임을 보호자와 더불어 국가와 지방자치단체가 책임지도록 했고, 보조금관리에 관한 법률(보조금 관리법) 시행령에서 무상보육 시행에 따른 구체적인 비용 분담을 규정하고 있다. 보조금 관리법 시행령 제4조를 보면 영유아보육사업 지원사업에 대한 기준보조율은 서울이 20%, 지방은 50%다. 국가가 이 정도 비용을 내고, 나머지는 지자체가 분담해야 한다는 것이다. 단, 지자체의 사회복지비 지수와 재정자주도를 고려해 기준보조율에서 10%포인트 빼거나 더할 수 있어 중앙정부가 서울에 많게는 30%, 지방은 60%까지 무상보육에 필요한 재원을 지원할 수 있다. 현재 영유아보육사업에 대한 정부 보조율은 2010년까지 48.0%였으나 현재는 평균 49.4%로 소폭 증가했다. 김동연 재정부 제2차관은 지난 7월 3일 보육지원체계 재구조화 문제를 거론하면서 “법에 중앙과 지방정부가 보육을 공동으로 책임지게 돼 있다. 금년도 지방정부 부족분을 지원하는 것은 현재로선 신중한 검토가 필요하다”고 말한 것도 이런 맥락에서다. 재정부가 정치권과 지자체의 요구대로 중앙정부가 예비비를 지원하려면 보육비 지원 재원분담 원칙을 훼손시켜가며 일시적으로 시행령을 고쳐야 하며, 이후 다시 이를 원상복구시켜야 하는 번거로움이 뒤따른다. 여기에 중앙정부와 지방정부가 공동으로 예산을 투입하는 다른 사업에도 부정적인 ‘선례’가 될 수 있는 부작용도 있다. 정부 고위 관계자는 “지자체의 무상보육 예산 부족분을 국비(중앙정부 예산)에서 지원하는 것은 현행 보조금관리에 관한 법률(보조금관리법)상 불가능하다”며 “지원하려면 해당 시행령을 고쳐야 한다”고 말했다.

야당과 지자체 무상보육 해결안 두고 정부 압박
재정부 박재완 장관은 지난 7월 6일 외신기자 간담회에서 무상보육 중단 위기와 관련해 “만 0~2세 무상보육을 지속하기 어렵다는 지자체들의 지적과 전문가들이 제시한 개선안을 토대로 지속 가능하고 모두에게 도움이 되는 제도로 바꾸는 것을 검토하고 있다”고 입장을 표명했다. 이는 앞서 지난 7월 3일 재정부 김동연 2차관이 “재벌가의 자녀들에게까지 정부가 보육비를 대주는 것은 사회정의에 맞지 않다”며 “현재의 전 계층 무상보육에서 선별적 무상보육으로 재검토 하겠다”는 발언을 사실상 인정한 것으로 풀이된다. 하지만 박 장관은 무상보육 재검토에 반대하는 정치권과 당사자들의 반발을 의식한 듯, “여야와 타 정부부처, 지자체 쪽의 입장을 경청하고 협의해서 해법을 마련할 것”이라고 강조했다. 박 장관은 무상보육의 중단 가능성에 대해서는 “어떠한 일이 있어도 보육서비스가 중단되는 일은 없을 것”이라고 약속했다. 박 장관은 무상보육에 대한 지자체의 재정 부담과 관련해서는 “현행 제도가 유지된다면 2014년까지 지자체 재정에 어려움이 있을 것으로 예상된다”며 “지자체에 일시적인 유동성 제약 문제가 생기기 때문에 이를 푸는 방안을 강구할 것”이라고 밝혔다. 당정이 추산한 만 0~2세 무상보육에 필요한 추가 예산 수요는 약 8,600억원(지방자치단체 6,200억원, 정부 2,400억원)으로, 당정은 우선 지자체의 예산 고갈을 해결하기 위해 지방채를 발행해 발생하는 이자를 지원하는 방식과 지자체가 필요한 비용을 예비비로 집행하는 방식 등을 검토하고 있다. 새누리당은 당정 협의를 거쳐 지자체에 일부 지원하는 안도 검토 중인 것이다. 이에 야당과 지방정부 측은 조속히 무상보육 사태를 안정화시키라며 새누리당과 정부를 압박하고 있다. 민주통합당은 7월 6일 논평을 통해 “정부재정과 지방재정을 악화시킨 부자감세와 4대강사업을 온 몸을 던져 앞장섰던 새누리당과 박근혜의원이 생애맞춤형 복지를 주장하는 것은 국민을 기만하는 행위에 불과하다”고 비판하며 추가경정예산 편성을 요구하는 등 적극적 대처를 촉구했다. 민주통합당 이해찬 대표는 지난 7월 4일 민주당 시도지사 정책협의회에 참석해 “지난 총선 때 새누리당이 졸속하게 일을 추진해 이런 결과가 나타났지만 이미 시작된 보육정책이니 부모들을 위해 안정되게 끌고 가야한다”며 “하루 빨리 여·야·정 경제협의체를 가동해 더 이상 동요하지 않게 해야 한다”고 주장했다. 강운태 광주시장은 “어느 시도지사와도 한마디 상의 없이 시작한 0-2세까지의 무상보육 중단사태를 두고, 새누리당과 정부 간, 기재부와 복지부 간에 공을 떠넘기는 상황이 돼 버렸다”며 “중앙정부와 새누리당은 이에 대한 책임을 지고 적절한 대책을 반드시 세워야 한다”고 주장했다. 송영길 인천시장은 “50% 지방 부담이 되는 사안을 전화 한 통 없이 의견조율도 없이 정책을 통과시키는 것은 문제가 있다”며 “이번 국회 운영에서 만큼은 지방정부에 재정 부담이 되는 사안은 지방정부의 의견을 꼭 청취해 상임위나 법안 심의과정 체결에 도와줬으면 한다”고 요구했다.

가정 양육 위한 대책 마련도 시급
영유아 무상보육 문제가 뜨거운 감자로 떠오르고 있지만 일각에서는 가정 양육을 위한 대책 마련도 시급하다는 지적이 나오고 있다. OECD 권고도 그렇지만 관련 학계에서는 0~2세 아이는 가정 양육이 바람직하다는 것. 하지만 현실은 다르다. 우리나라는 무상보육에 초점이 맞춰지다보니 양육에 대한 지원과 관심이 턱없이 부족한 실정이다. 현재 전면 무상보육이 이뤄지고 있는 0~2세 아동에 대한 월 보육지원금은 0세 39만4000원, 1세 34만7000원, 2세 28만 6000원이다. 부모들에게 지원되는 금액 외에 어린이집에도 이와 비슷한 규모의 비용이 지원된다. 이에 반해 가정 양육은 9만 6천명에 이르는 차상위 계층에 대해서만 이뤄지고 있는데 액수도 0세 20만원, 1세 15만원, 2세 10만원에 불과하다. 2012년에는 지원 범위가 확대돼 소득하위 70% 이하 가정의 0~2세 영유아에 대해서도 지원될 예정이지만 금액이 확대된다는 소식은 아직 없다. 이와 관련해 복지부 관계자도 “현재의 양육비는 적어서 인상할 필요가 있다”며 “월 25~30만원 정도의 지원은 필요하다”는 입장을 밝혔다. 가정 양육을 보완할 수 있는 ‘시간제 보육’이나 ‘아이돌보미 서비스’ 같은 제도들을 내실화하고 확대해야 하지만 현재는 많이 부족한 데다 홍보조차 제대로 안 돼 활성화 되지 않고 있다. 서울시는 24개 자치구와 함께 아이를 시간제로 맡길 수 있는 시설을 운영하고 있다. 엄마들이 쇼핑을 하거나 모임에 나가는 등 개인적인 시간을 보내야 할 때 몇 시간씩 돌봐주는 것이다. 하지만 상당한 호응을 얻으면서 일부 구에서 시설을 늘렸거나 늘리는 방안을 검토하고 있다는 서울시의 설명과는 달리 종로구 등 일부 구는 시간제 보육을 아예 하지 않고 있었다. 서울시가 긴급한 사유가 발생했을 때 아이를 맡길 곳이 없는 엄마들을 위해 5개 구에서 시범운영하는 ‘365 열린어린이집’ 보육서비스는 그나마 나은 편이지만 이 역시 큰 성과를 내지 못하고 있다. A 자치구의 경우 15명 가량의 아이들이 월 30~50회를 이용하는 수준이다. 아이를 시설에 맡기는 것이 아니라 돌보미가 직접 집에 와서 시간제로 아이를 봐주는 ‘아이돌봄 서비스’도 마찬가지다. 2011년 기준으로 아이돌보미 프로그램에 지원된 국가 예산은 430억원이며 활동가는 전국 1만 여명에 이르고, 3만3000가구가 이 서비스를 이용했다. 저소득층 가구의 경우 시간당 1000의 이용료를 내면 가능하고 일반 가정도 시간당 5000원을 내면 이용이 가능하다. 하지만 정작 이 서비스를 이용하기 위해 문의를 하면 저소득층 위주로 운영되는 데다 아이를 돌봐줄 사람이 없다는 답변을 듣기가 일쑤다. 이에 정부가 무상보육 예산 부족 문제를 풀 해결책 중 하나로 가정 내 양육을 지원, 활성화에 나섰다. 관계 부처에 따르면 보건복지부는 우선 어린이집을 보내지 않더라도 가정에서 아이를 믿고 맡길 수 있는 육아도우미 지원 시스템을 만들어 나갈 방침이다. 여기에는 육아지원 인력 파견사업, 시간제보육 활성화 등이 포함된다. 육아지원기능 거점화 시범사업도 하반기부터 본격적으로 시행해 나갈 계획이다. 전업주부나 프리랜서 등이 유사시에 아이를 맡길 수 있는 영유아플라자 등을 활성화하는 사업이다. 내년부터 소득하위 70%에게 지원하게 되는 0~2세 양육수당 지원도 소득계층별 부담의 공정성을 고려해 재정비하기로 했다. 정밀 실태조사와 전문가 의견수렴 등을 거쳐 내년 예산안부터 반영될 수 있도록 추진키로 했다. 보건복지부 관계자는 재정적인 부분에 대해 “일부 추진하는 사업에 대해서는 예산을 확보했고 시스템을 구축하는 것들은 예산이 크게 필요하지 않는다”며 “아동복지센터 확충은 중장기적으로 추진, 지자체의 유휴지를 활용하면 유지비 정도만 들것”이라고 덧붙였다.

與 양육수당 지원 대상, 지원금 규모 확대 방안 검토
새누리당도 만 0~2세 영유아 무상보육과 관련해 가정 양육수당의 지원 대상이나 지원금 규모를 확대하는 방안을 검토 중이다. 새누리당은 지난 7월 10일 오전 원내대책 회의에서 보육비와 양육수당에 대한 부모의 선택권을 높이는 방향으로 바꾸는 것에 대해 공감대를 형성했다고 신의진 원내대변인은 전했다. 새누리당은 양육수당과 보육비 지원 중 하나를 부모가 보다 자유롭게 선택할 수 있도록 해 직접 가정에서 아이들을 키우는 것을 활성화한다는 계획이다. 양육수당과 보육비간의 간극을 좁혀 집에서 영유아를 키우는 경우가 좀 더 많아지게 한다는 것. 신 원내대변인은 “2세 이하의 영유아들은 시설이 아닌 가정에서 보육을 하라는 것이 OECD의 권고사항이기도 하다”며 “실제로 뇌발달연구에 의하면 2세 이전 아이들은 가정에서 정서적으로 밀접한 사람과 정서 교환을 하며 자라는 것이 뇌발달에 좋고 행복감을 누릴 수 있다”고 말했다. 하지만 지난 총선에서 제시한 만 0~5세 영유아 전계층 무상보육 공약은 변화가 없다는 입장이다. 신 원내대변인은 “무상보육의 지원규모를 더 늘리는 한이 있더라도 절대 줄일 수는 없다는 게 새누리당의 기본 원칙”이라고 설명했다. 이에 따라 시설 미이용 아동에게 지원되는 양육수당의 지원 범위를 차상위 계층에서 보다 확대하거나 지원금액을 늘리는 방안이 추진될 전망이다. 새누리당은 조만간 이같은 내용을 담은 보육료 지원 대책안을 정부와 논의하고 결론을 도출할 예정이다. 새누리당 박근혜 전 비상대책위원장 역시 7월 11일 대전 정부통합전산센터에서 열린 기자회견에서 “지방정부에서 무상보육에 반발하고 있다”는 질문에 “반드시 지켜져야 한다”고 밝혔다. 박 전 위원장은 “무상보육과 관련해 정부가 0~2세까지 보육료을 소득에 관계없이 지원하겠다고 약속을 했다”며 “재정적으로 뒷받침 하는데 자신이 있어서 발표를 했다”고 강조했다. 이어 박 전 위원장은 “새누리당이 총선 공약으로 양육비와 보육비 둘 중에 하나를 지원하기로 한 것도 재정 소요를 계산해서 한 자신감 속에서 내놓은 정책이기 때문에 국민들이 안심해도 된다”고 강조했다.

선진국의 경우 소득 재분배 효과 고려해 차등 지원
최근 국회에서는 복지 선진국인 유럽 국가들조차 보편적 보육 지원이 아니라 소득 재분배 효과를 고려해 차등 지원을 택하고 있다는 목소리가 높아지고 있다. 특히 만 0~2세 무상보육의 예산 부족 뿐 아니라 내년부터 시행되는 만 3~4세 누리과정 무상보육 관련 재원의 안정성에 대한 우려도 제기됐다. 지난 7월 9일 국회예산정책처의 ‘출산·보육지원 재정소요 추계와 정책과제’ 보고서에 따르면 보육·교육시설 이용률이 현 수준(65%)을 유지하고, 만 3~4세 시설이용 아동 모두로 지원이 확대되며, 지원단가가 만 5세 누리과정 증가율만큼 인상될 경우 영유아 보육·교육료 지원에 필요한 재정 규모는 올해 기준 국내총생산(GDP)의 0.48%(6조4456억원)에서 0.61%(8조753억원)로 크게 늘어난다. 여기에 시설을 이용하지 않는 아이들에게 소득 수준에 상관없이 양육수당까지 지급할 경우 총 재정 소요는 GDP의 0.73%(9조7415억원)에 이를 것으로 추정됐다. 예산정책처가 발표한 보고서는 이 같은 지원 확대에 앞서 소득 재분배 기능 약화, 재정 부담 가중, 근로 유인 저해, 시설공급 부족 등의 측면에서 충분한 검토가 이뤄져야한다고 조언했다. 우선 보편적 보육·보육 지원 확대는 소득·근로 유무·다자녀 등 정책적 우선순위에 따라 차등 지원할 때보다 소득 재분배 기능을 위축시킬 수 있다는 것. 조은영 예산정책처 경제분석관은 “한정된 재정에서 보편적 지원 확대는 재정에 무리한 부담일 뿐 아니라 소득수준이 높을수록 지원의 한계효용이 떨어져 소득 분배의 형평성에 어긋난다”면서 “스웨덴·영국·프랑스·독일·캐나다 등의 사례를 봐도 소득·근로 유무·자녀 수 등에 따라 지원이 차등적으로 이뤄지거나 보편적 지원이라도 저소득층에 대한 별도의 지원이 있다”고 분석했다. 실제로 영국은 저소득 가구의 2세 영아에 대해서만 무료 보육을 실시하고 있으며, 스웨덴은 가구 평균 소득의 3%를 보육료 상한선으로 두고 있다. 독일은 3세미만 보육시설 이용료가 부모 소득에 따라 달리 결정되며 프랑스 역시 영아의 경우 가구의 소득수준과 서비스 유형에 따라 차등 지원된다. 캐나다의 경우 보육서비스 이용은 이용자 부담을 원칙으로 하되, 저소득 가구에 대해서는 국가가 보조금 형태로 지원하는 형태다. 또 조 분석관은 “정부가 내년 만 3~4세 누리과정(무상보육)을 도입하면 만 5세 누리과정처럼 점진적으로 (재원을) 국고와 지자체 부담에서 지방교육재정교부금으로 전환할 계획”이라며 “그러나 경기 변동에 영향을 받는 내국세와 연동하는 지방교육재정교부금이 급격히 늘어날 보육·교육 재정을 안정적으로 감당할 수 있을지 의문”이라고 우려했다. 이보다 더욱 시급한 것은 만 0~2세 보육료와 양육수당이다. 보육료 지원이 확대되기 전인 작년에도 광역자치단체 8곳 중 5곳이 보육 관련 국고보조사업에 대한 매칭(분담) 예산을 확보하지 못했다. 이들이 마련하지 못한 예산 규모는 당초 계획된 예산의 28.2%였고 기초자치단체의 경우 이 비율이 43.3%에 달했다. 이러한 상황에서 올해 만 0~2세 보육료 지원대상이 소득하위 70%에서 모든 가구로까지 확대되자 최근 실제로 “예산을 마련할 수 없다”며 손을 드는 지자체가 속속 나타나는 상황이다. 양육수당이 늘어나면 영유아 엄마들의 근로 의욕이 꺾이는 점도 문제로 거론됐다. 소득에 관계없이 양육수당이 지원되고 만 5세 누리과정 보육료 단가 상승률만큼 증가하면, 2016년 양육수당은 15~30만원 정도가 된다. 조은영 분석관은 “최근 한 연구조사에서 양육수당이 보육료 지원 수준까지 인상될 경우 시설이용을 중단하고 집에서 돌보겠다는 응답자가 약 24%였고 소득구간이 낮을수록 중단하겠다는 비율이 높았다”면서 “가정보육을 지원하면서도 근로유인을 저해하지 않는 제도 보완이 필요하다”고 강조했다. NM