서울시 뉴타운 해제를 둘러싸고 논란이 거세다. 지난 1월 30일 서울시는 현재 진행 중인 뉴타운·재개발·재건축의 ‘원점 재검토’를 핵심으로 하는 ‘서울시 뉴타운 정비사업 신정책구상’을 확정 발표했다.

지금까지 뉴타운·재개발 사업 추진에 따른 문제점들은 지속적으로 제기됐고, 그로 인해 영세임차인들의 주거권, 생활권 자체를 끊임없이 위협해왔다. 서울시는 뉴타운과 재개발·재건축 대상 1300여곳 가운데 절반가량의 재검토에 나서 앞으로의 향방이 주목받고 있다.

▲ 뉴타운대책을 발표하는박원순 서울시장

주민 30% 이상이 구역 해제 요청시 사업 재검토
서울시는 뉴타운·재개발·재건축 총 1300개 구역 중 사업시행 인가 이전 단계에 있는 610개소(아파트재건축 제외)가 과다 지정됐다고 판단하고 있다. 이에 실태조사를 통해 사업을 계속 추진을 지원하거나 해제하는 쪽으로 정책을 시행하게 된다. 추진위원회가 구성되지 않은 317개 구역의 경우 실태조사를 벌여 토지등소유자의 30% 이상이 구역 해제를 요청하면 적극 검토하게 된다. 추진위나 조합이 설립된 나머지 293개 구역은 소유자 10~25% 이상 동의로 실태조사가 이뤄지고 난 후 추진위나 조합 설립에 동의한 소유자의 1/2~2/3이나 전체 소유자 과반수의 동의로 해산을 신청하는 경우 해제를 추진한다. 사업 해제 요건과 절차는 4월 중 조례개정을 통해 결정할 계획이다. 시는 또 각 사업 추진 단계별로 일정 기간에 다음 단계로 넘어가지 않는 경우 구청장이 정비구역 취소 절차를 추진할 수 있는 일몰제도 도입하기로 했다. 반면 뉴타운·정비 사업을 둘러싸고 주민갈등이 없고 대다수 주민들이 사업 추진을 원하는 구역에 대해서는 행정정지원과 제도 개선을 통해 최대한 지원하기로 했다. 소형평형 전환으로 인한 세대수의 30% 증가까지는 절차를 간소화하는 조례는 만들어졌고, 공공관리 업무를 확대해 갈등과 분쟁 요인을 줄여 경비를 절감하고 사업을 신속하게 추진할 수 있도록 돕는다. 정비계획 수립 용역비의 절반은 시비로 지원한다. 정비사업 시행 시 거주자의 주거권이 침해되지 않도록 하는 세입자와 영세 조합원에 대한 대책도 강화된다. 기초생활수급자는 세입자대책 자격 유무와 관계없이 모두에게 주거복지 차원에서 공공임대주택이 공급된다. 또 준공 후 거주 지역에 재정착할 수 있도록 재개발사업 중에는 이미 건설된 재개발임대 공가에 우선 입주했다가 원하면 다시 준공된 임대주택에 입주할 수 있게 된다. 그동안은 한 번 임대주택에 입주하면 다른 임대주택에 이주하는 것이 허용되지 않았다. 시는 또 야간, 호우, 한파 등 악천후와 동절기에는 이주와 철거를 금지하고 사업시행자가 임대주택을 추가확보하면 인센티브를 부여해 세입자들의 주거안정을 돕기로 했다. 시는 이와 함께 정비사업 현장의 갈등을 조정하고 대안을 제시할 ‘주거재생지원센터(가칭)’도 설치해 운영할 예정이다. 공공과 민간 전문가 50명으로 구성된 센터 직원들은 실태조사와 주민의견수렴 과정을 지원하고 이 과정에서 발생하는 갈등조정을 하게 된다. 갈등조정 대상은 전체 1300개 정비구역 중 준공 물량을 제외한 866개소로 자치구청장이 우선 갈등조정이 필요하다고 인정한 구역부터 파견된다. 시는 이와 별도로 15명으로 구성된 갈등조정위원회를 통해 현장에서 해결하지 못하는 갈등관리에 관한 정책들을 자문할 계획이다. 앞으로의 주거재생 방향은 전면철거를 통한 주택공급 중심에서 마을공동체 만들기와 소규모정비사업 같은 대안적 정비사업 방식으로 전환된다. 이번에 뉴타운·정비사업 구역에서 해제되는 지역의 경우 대안적 정비사업 방식으로 전환할 경우 공동이용시설 설치 지원, 집수리비 융자 등을 시가 적극 지원하게 된다. 시는 이와 함께 도시개발과정에서 ‘주거권’ 문제가 소홀히 취급됐다고 보고 주거권 문제를 ‘인권’ 차원에서 다룰 수 있는 사회시스템을 중·장기적으로 구축하기로 했다. 이를 위해 시민의 주거권을 보장하는 조례 개정을 적극 추진하고 사업추진 과정에 세입자가 참여하고 상가세입자의 권리를 보장하는 방안을 마련하기로 했다.

▲ 방치된 뉴타운 현장

317곳이 연내에 구역해제 추진
서울시가 발표한 ‘뉴타운·정비사업 신정책구상’은 뉴타운을 포함한 재개발·재건축 사업의 추진 여부를 주민에게 맡겨 융통성 있게 진행한다는 게 골자다. 특히 이번 대책에 따라 추진위원회가 구성되지 않은 234곳과 정비계획이 마련되지 않은 정비구역 83곳 등 317곳이 연내에 구역해제가 추진된다. 더불어 뉴타운 내 주민 정착률을 높이고 구역지정이 취소되는 곳은 그동안 투입된 비용을 주민과 지자체 및 중앙정부가 분담하도록 한다는 것이다. 하지만 구역에서 해제되더라도 그동안 투입된 비용 분담이 최대 관건인 만큼 이 비용을 어떻게 해결할지가 핵심 과제다. 현재 서울시 뉴타운 중 40%는 구역지정을 판단하기 위한 실태조사 대상에 포함된 것으로 나타났다. 점검 대상 구역이 대거 포함된 곳의 경우 사업규모 축소나 지연이 불가피할 것으로 전망된다. 부동산정보업체인 부동산114에 따르면 서울시 총 35개 뉴타운(균촉지구 포함) 중 14곳은 전 구역이 실태조사 대상으로 이뤄졌다. 재검토 대상인 초기 사업구역이 전혀 없거나 많지 않은 곳은 사업 추진이 원활할 것으로 보이는 반면 구역 모두가 실태조사 대상에 속하는 뉴타운도 적지 않다. 지역별로 살펴보면 실태조사 대상 구역이 뉴타운 전체면적을 차지하고 있는 곳은 가리봉균촉, 거여마천, 상계, 상봉균촉, 세운, 수색증산, 시흥, 신림, 중화, 창신숭인, 천호, 천호성내균촉, 청량리균촉, 한남 등이다. 조사에 대한 최종결과가 나올 때까지 추가적인 사업지연이 나타날 수 있고 검토 결과에 따라 초기 지정 당시보다 개발 내용이 축소될 수도 있다. 검토 대상이 많기 때문에 실태조사에 드는 시간과 비용 부담도 상당할 것으로 예상된다. 나머지 21곳 중에는 일부 면적만 실태조사 대상이거나 재검토 대상 구역을 전혀 포함하지 않은 지역도 있다. 재검토 실태조사 대상 면적이 50%이하인 뉴타운은 북아현(0%), 왕십리(0%), 은평(0%), 미아(6%), 신정(9%), 돈의문(11%), 길음(11%), 합정균촉(24%), 전농답십리(24%), 아현(49%) 등으로 사업이 확정된 1차 뉴타운이 대표적이다. 구조조정 대상 구역이 적은 만큼 전체 사업추진에도 어려움이 덜할 것으로 보인다.

지역 주민들 반발로 뉴타운 퇴출 쉽지 않을 듯
서울시의 ‘뉴타운 정비사업 신정책구상’은 뉴타운 사업 해제를 제도화한 전략으로 볼 수 있다. 이에 따라 추진위가 구성됐지만 사업승인 인가를 받지 못해 내년 즈음 구역 해제 결정을 받게 될 293곳과 추진위조차 구성되지 못해 올해 내에 구역 해제가 결정될 317곳 등 총 610 곳의 뉴타운 사업 추진 여부가 결정된다. 뉴타운을 둘러싼 환경이 비관적으로 흐르자 뉴타운 투자자들의 계산도 더욱 빨라지고 있다. 박 시장의 뉴타운 퇴출 의지가 결연한 데다 뉴타운은 이런 저런 이유로 반대하는 주민도 적지 않은 만큼 뉴타운 사업이 제대로 추진되기가 어려울 것이란 시각이 늘어나고 있기 때문이다. 특히 한남뉴타운 등 뉴타운 구역 중에서도 ‘프리미엄’급으로 꼽히는 구역은 당장 지분 시세에 변동은 없다. 일각에서는 뉴타운 사업이 중단될 가능성이 가시화되면 지분 가격이 반 토막 날 것이라는 우려의 목소리도 내고 있다. 실제로 최근까지 3억5000만원을 호가하던 8~10평 규모 쪼갠 지분의 경우 5년 전 가격인 2억원 초반대까지 가격 재조정 가능성이 타진되고 있으며, 3.3㎡당 2000만~2500만원에 거래되던 30평 이상 대형지분도 3,3㎡당 500만원 이상 지분가 하락이 있을 것으로 예측된다. 이 같은 가격은 한남뉴타운이 지정되기 전의 시세다. 최근 물량 감소에 따른 부동산가격 인상 가능성이 제기되는 가운데 뉴타운 해제에 따른 전세난이 심화될 것이라는 우려도 계속되고 있다. 지구 해제에 따라 건축규제가 풀리면 집주인들이 앞다퉈 가구별 리모델링이나 신축에 나서 전셋값을 끌어올릴 것이란 우려에서다. 우선적으로 도심 주변 뉴타운 구역에선 뉴타운 사업 중단이 가시화 될 경우 전월세 가격이 급등할 것으로 전망된다. 뉴타운 투자자들의 입장에선 아파트를 분양받아 시세차익을 보고 매도하기보다 차라리 안정적인 임대사업으로 선회하는 것도 나쁘지 않게 생각하기 때문이다. 뉴타운 예정지역은 교통 등 입지는 뛰어나지만 구옥들이 많고, 특히 뉴타운 사업이 어떻게 진행될지 몰라 전월세 비용을 높게 책정하기 힘들다. 하지만 뉴타운 사업 중단으로 이 같은 문제점이 없어진다면 전월세 상승이 불가피해진다. 게다가 지난해 정부가 부가세를 면제받고 양도세 중과세와 종합부동산세에 배제되는 매입 임대사업자 자격을 1가구 소유로 바꾼 만큼 이를 활용한 임대사업자들이 대거 늘어날 것으로 예측되고 있다. 더욱이 지분을 쪼개지 않은 노후 다가구 주택의 경우 뉴타운이 중단되면 원룸형태로 건물을 리뉴얼해 월세를 올리는 방법도 구상하고 있다. 이에 따라 서울시 박 시장의 뉴타운 출구전략에 따른 전월세 급등이란 풍선효과도 우려되고 있다. 한 시장 전문가는 “주택시장 거래 침체가 분양시장 약화와 전월세 상승으로 나타났듯 뉴타운 출구전략도 전월세 상승이란 형태로 풍선효과가 나타날 것이 우려된다”며 “뉴타운 지정구역은 박 시장이 우려한대로 저소득층이 많이 거주하고 있는데 이들에겐 10만원 가량의 월세 인상도 부담이 될 것”이라고 말했다. 한편 지난 2월 8일 도시재정비위원회가 시흥시 은행지구 재정비촉진지구 및 촉진계획 해제(안)을 의결해 시흥시의 은행지구 뉴타운은 해제됐다. 뉴타운 지구 지정 해제는 김포 양곡과 군포 금정, 평택 안정, 안양 만안, 시흥 대야·신천, 오산에 이어 7번째다. 이로써 도내 뉴타운 지구는 당초 23곳에서 16곳으로 줄었다. 이번에 해제된 시흥시 은행지구는 시흥시가 실시한 주민의견조사 결과 29.7%의 반대의견이 나와 경기도 도시재정비위원회에 상정된 것이다. 이번 해제 의결에 따라 시흥시 은행지구는 개발행위허가와 토지거래 허가 해제 절차를 밟게 되며 이후 개별 건축물의 인·허가가 가능해진다. 이번 시흥시 은행지구의 뉴타운 해제로 경기도내 뉴타운 지구는 16개 지구가 됐다. 도는 오는 2월 말까지 뉴타운 지구의 구역별 주민의견 조사 결과를 토대로 나머지 뉴타운에 대한 해제, 추진 여부를 결정할 방침이다. 시흥시 은행지구는 시흥시 은행동, 신천동, 대야동 일원을 포함하는 지역으로 지난 2008년 5월 촉진지구로 지정됐으며, 2010년 12월 촉진계획이 결정됐었다. 그러나 이후 지역 주민간 갈등으로 추진위원회가 구성되지 않자 시흥시가 주민의견 조사를 실시했었다.

‘해제 요건 30%’ 둘러싸고 갈등 커져

▲ 영등포 쪽방촌

서울시는 6백여 곳을 대상으로 뉴타운 사업 실태조사를 실시할 계획이다. 일부 지역은 벌써부터 주민들 의견이 찬반으로 극명하게 갈려서 갈등이 커지고 있고, 각종 비용과 보상 문제도 불거지고 있다. 특히 서울시가 주거 약자 보호를 위해 뉴타운·정비사업 전면 재검토를 발표한 가운데 주민의 30%만 반대하면 구역 해제가 가능하도록 한 조항이 새로운 갈등의 불씨로 떠올랐다. 사업시행 인가 이전 단계에 있는 610곳 중 현재 주민 반대가 심해 개발사업이 차질을 빚고 있는 대표적인 지역은 창신·숭인재정비촉진구역, 한남1재정비촉진구역, 신길16재정비촉진구역, 망우2주택재건축 정비예정구역, 독산제1주택재건축 정비구역 등 5곳이다. 이 가운데 용산구 이태원동 77 일대 한남1재정비촉진구역은 2009년 촉진구역으로 지정돼 지난해 추진위원회가 승인을 받았다. 문제는 전체 주민 751명 가운데 20%가 넘는 151명이 개발에 반대하고 있어 사업 진행이 쉽지 않다는 점이다. 한남1구역은 추진위가 구성돼있어 주민 50% 이상이 반대해야 구역 지정이 해제되지만 다른 지역에서는 30% 반대 요건만 채우면 구역 지정이 해제되는 만큼 사업을 반대하는 이들은 어떻게든 30%를 채우려 하고 있다. 때문에 곳곳에서 ‘해제 요건 30%’를 둘러싼 이들 사이의 갈등이 커지고 있다. 현재 한남1구역 추진위 측은 이곳의 관리처분인가를 받으려고 용역을 발주해 4월까지 계획안을 마무리할 계획이다. 관리처분인가가 나면 철거, 착공 순으로 사업이 진행되는 만큼 사업 진행에 탄력을 받을 수 있다. 추진위는 ‘지역주민 50%가 반대하면 구역 해제’라는 기준 자체가 도시 및 주거환경정비법을 침해한 것으로 보고 있어 이를 둘러싼 행정소송이 이어질 수 있다고 우려하고 있다. 송덕화 한남1구역 추진위원장은 “평소 재개발을 관망하던 지역 주민들이 어제 서울시 발표 이후 대거 재개발 찬성 쪽으로 돌아섰다”며 “자치구에서 실태조사를 하더라도 비용과 시간이 상당히 들 것으로 보인다”고 말했다. 현재 서울시는 뉴타운 사업지구 내에서 여러 구역으로 나눠 재개발을 진행하고 있다. 그러나 도로나 학교 등 기반시설과 관련된 계획은 큰 틀에서 진행해온 만큼 소단위 구역 해제가 이어지면 도시계획 자체가 틀어질 가능성도 있다. 송 위원장은 “현재 재개발 구역에서 도로를 내고 학교를 만드는 계획은 모든 구역이 재개발된다는 전제 아래 세운 것”이라며 “이 중에서 몇 곳은 개발하지 않겠다고 돌아서면 결국 이 계획 자체가 틀어지는 셈”이라고 말했다. 이와 함께 일각에서는 구역별로 기부채납 비율이 다르게 설정돼 있어 일부 지역이 해제되면 다른 지역에서 이를 보전해야 하는 게 아니냐고 우려하는 상황이다.

법정 분쟁에 휘말린 사업장이 가장 큰 희생양
서울시 뉴타운 정비사업 신정책구상’으로 인해 조합 내부 소송 등으로 법정 분쟁에 휘말린 215개 재개발·재건축 사업장 가장 큰 희생양이 될 것으로 보인다. 분쟁 중인 구역은 대부분 상대적으로 사업추진 초기 단계인 조합설립 이전 단계인 것으로 확인돼 서울시의 뉴타운 출구전략으로 추진 동력을 잃을 가능성이 크다. 서울시에 따르면 지난해 12월 말 기준으로 서울시와 각 구청 등을 상대로 소송이 진행되고 있는 재개발ㆍ재건축 구역은 모두 215곳인 것으로 나타났다. 또 이 중 83.4%인 179건은 조합설립인가 이전 단계에서 발생한 것으로 분석됐다. 단계별로는 구역지정이 33건(15.4%), 추진위원회가 30건(14%)으로 나타났으며 조합설립 과정에서는 무려 116건(54%)으로 전체 분쟁의 절반이 넘었다. 반면 사업시행인가 과정에서는 22건(10%), 관리처분계획에서는 8건(3.8%)의 소송이 제기돼 상대적으로 법적 분쟁 비중이 낮았다. 소송심급별로는 1심인 행정법원사건이 82건, 2심인 고등법원이 95건이었으며 대법원에 계류 중인 사건은 38건이었다. 서울시 관계자는 “소송이 많은 조합설립 단계에서는 건물철거와 신축 비용 문제로 분쟁이 많이 일어나며 정비구역단계에서는 구역지정 반대나 요건 미충족 주장으로 소송이 진행되고 있다”고 밝혔다. 정비구역지정과정에서는 구역지정 반대 및 구역지정 미충족 사건이 주요 쟁점이 됐다. 추진위 단계에서는 승인을 위한 동의율 적정성, 승인처분 효력 여부 등의 문제가 불거졌다. 가장 많은 분쟁이 발생한 조합설립단계에서는 건축철거 및 신축비용 개산액의 분담금 비구체화 부분이 주요 쟁점이었다. 전문가들은 이들 분쟁 구역은 다른 곳에 비해 상대적으로 정비구역 해제 가능성이 높다고 예측하고 있다. 시가 사업시행인가 이전 단계인 610개 구역에 대한 실태조사를 통해 주민 반대 등의 분쟁이 지속될 경우 해제하겠다는 방침이기 때문이다. 노영희 변호사는 “소송이 진행될수록 긴 시간이 소요돼 사업 추진에 어려움이 생길 수밖에 없다”며 “주민들과 분쟁이 지속될수록 재개발에 실패할 확률이 높아지는 셈”이라고 설명했다. 노 변호사는 또 “최근 서울시의 발표에 따라 사업추진과 해제 과정에 있는 지역에서는 분쟁 가능성이 더욱 높아졌다”고 덧붙였다. 한편 시가 지난해 12월 말 동대문·마포·서대문 등 10개 자치구 44개 구역을 대상으로 뉴타운·정비사업 관련 갈등 접수를 받아본 결과 가장 많은 갈등은 조합이전 단계에서 추진위와 주민 간에 빚어지는 것으로 나타났다. 44개 구역 중 15개 구역이 추진위·주민 갈등을 겪고 있고 11개 구역은 조합원의 내부 갈등을 빚고 있었다. 조합·주민 및 구청·주민 간 갈등이 있는 구역은 각각 9곳이었다. 갈등의 주된 내용은 추가분담금, 사업추진 여부 등인 것으로 알려졌다.

뉴타운 매몰 비용은 누가 부담하나
서울시가 시내 610개 뉴타운·정비사업 구역의 해제를 추진키로 한 가운데 해제구역의 매몰비용 부담 문제가 현안으로 부상하고 있다. 아직 사업 인가를 받지 않은 뉴타운 조합들은 이미 수십억 원의 비용을 사용한 것으로 추정된다. 문제는 뉴타운 해제시 보상범위, 추진위 단계까지는 지자체가 보상할 수 있지만 조합 설립 이후에는 법적 구제 장치가 없다. 전체 조합의 매몰비용은 수 조 원대, 보상은 사실상 불가능하다. 이건기 서울시 주택정책실장은 “(조합 추진 비용은)저희 예산으로 어려운 실정에 있다. 추진위 비용도 감내하기 쉬운 것은 아니다”고 말했다. 정부 역시 민간의 손해를 세금으로 메울 수 없다는 입장을 고수하고 있다. 박상우 국토부 주택토지실장은 “개발의 비용과 수익이 민간에 귀속되는 것입니다. 국가 재정지원은 적절치 않다”고 했다. 매몰비용에 대한 해결책을 찾지 못하면서 뉴타운 출구 전략도 차질을 빚고 있다. 통상 추진위원회 단계에서는 매몰비용(사업 추진과정에서 지출된 비용)이 10억원을 넘지 않지만 조합이 설립된 한 뉴타운(조합원수 2000명)의 경우 100억원에 달할 것으로 추정되는 등 막대한 비용 분담을 놓고 정부, 서울시, 주민, 시공사 등 이해관계인 간 갈등이 증폭될 전망이다. 지난해 말 도시 및 주거환경정비법 개정을 통해 그동안 금기시돼왔던 매몰비용을 지자체가 부담할 수 있도록 하는 내용이 포함됐지만 이 또한 추진위원회 단계에만 해당될 뿐 조합은 포함되지 않는다. 문제는 추진위 단계에서는 비용이 10억원을 넘지 않지만 조합의 경우 수십억원을 넘는다는 점이다. 추진위는 설립 동의와 예정구역 동의 등만 진행하지만 조합은 측량, 조사, 설계, 사업계획 수립용역, 총회 등을 실시하기 때문에 비용이 많이 든다. 서울 구청장협의회 뉴타운 태스크포스(TF)추진반장인 문석진 서대문구청장은 조합원이 2000명 가량인 뉴타운의 조합 운영비용을 100억원 대로 추산했다. 이 때문에 박 시장은 매몰비용의 정부 분담을 강력히 촉구했다. 박원순 서울시장은 지난 1월 30일 ‘뉴타운·정비사업 신정책구상’을 발표하면서 법정비용에 한해 해제구역의 매몰비용을 분담할 수 있지만 뉴타운이 남발된 것은 국회와 정부도 제 역할을 못한 만큼 정부도 분담해야 한다고 밝힌 바 있다. 박 시장은 “지금의 뉴타운 문제는 뉴타운 광풍을 몰고 온 정치인들과 이를 방관한 정부에도 책임이 있다”며 “국회에서 새로운 매몰비용에 관한 법이 만들어져야 한다”고 주장했다. 문석진 서대문구청장은 “매몰비용은 지자체는 물론 정부, 시공사, 주민들 모두 책임을 져야 한다”며 “주민들의 부담이 최소화돼야 실질적인 해제 움직임이 시작될 것으로 보이며 정부도 정책실패를 인정하고 공적자금 차원에서 매몰비용을 부담해야 한다”고 지적했다. 매몰비용의 정부 부담은 세금을 내야 하는 뉴타운 이외 국민들의 저항에 부딪칠 게 뻔하다. 게다가 주민들조차 매몰비용 부담을 꺼리고 있어 시의 뉴타운·정비사업 해제가 계획대로 추진될지 미지수다. NM