무상급식을 가구소득 하위 50% 초·중학생에게만 할지, 모든 학생들에게 할지를 묻는 주민투표가 8월 1일 끝내 발의됨으로써 투표일인 8월 24일까지 무상급식 대상 학생 범위 등을 둘러싸고 뜨거운 공방이 벌어졌다.

▲ 중앙선거관리위원회에 따르면 8월 24일 실시된 주민투표는 25.7%의 투표율을 기록했으나 투표율 미달로 개표가 무산됐다

주민투표에 반대해온 야당과 시민단체들이 주민투표 거부·불참 운동에 나서면서, 주민투표를 청구한 보수단체와 3주 남짓 동안 토론회, 홍보전 등을 펼쳤다. 이종현 서울시 대변인은 주민투표를 발의하면서 “초·중학교 전면 무상급식이 복지포퓰리즘으로 이어졌을 때 드는 예산이 수십조원에 이른다”며 “단순히 급식 문제에 그치는 것이 아니라 무상복지 시리즈의 상징인 무상급식 시행 방향에 대해 주민들에게 선택적 의사를 묻는 투표가 될 것”이라고 주장했다.

무상급식 논란의 전말
무상급식 논란은 ‘여소야대’ 서울시의회와 재선에 성공한 오세훈 서울시장이 갈등하면서 불붙기 시작했다. 오 시장은 이후 민주당의 ‘무상 급식·보육·의료’ 등 복지정책을 “망국적 복지 포퓰리즘”이라고 맹비난했고, 민주당은 “전시성 사업 예산을 무상급식 재원으로 돌리라”며 맞받아쳤다. 보수와 진보 진영 간 ‘복지이념’ 싸움으로 비화됐던 무상급식 논란은 결국 8월 24일 주민투표로 일단락됐다. 지난해 6·2 지방선거 이후 오 시장과 3분의 2가 넘는 의석을 차지한 시의회 민주당 측은 사사건건 갈등을 빚었다. 특히 곽노현 서울시교육감과 민주당 시의원들은 자신들이 공약으로 내세웠던 ‘전면 무상급식’ 실시에 필요한 예산을 시가 지원할 것을 요구했다. 그러나 오 시장은 저소득층부터 단계적으로 무상급식을 실시해야 한다는 원칙을 고수했다. 시의회도 뜻을 꺾지 않았다. 오 시장 측과 시의회 간 물밑 협상이 이뤄지긴 했으나 의견차를 좁히지 못했다. 지난해 12월 1일 시의회 민주당 측이 무상급식 조례안을 의결하면서 양측 갈등은 최고조에 달했다. 오 시장은 다음 날 시정협의 중단을 선언했고, 이후 6개월여 동안 시의회에 출석하지 않았다. 이에 시의회 민주당 측은 한강르네상스와 디자인서울 사업 등 오 시장의 핵심사업 예산을 대폭 삭감했으며, 지난 1월 무상급식 조례를 직권으로 공포했다. 시는 예산 편성권 등을 침해했다며 대법원에 무상급식 조례 무효 확인소송을 제기했다. 양측이 평행선을 달리는 가운데 지난 3월 시교육청과 자치구 21곳의 예산으로 서울 시내 초등학교 1∼4학년에 대한 무상급식이 시작됐다. 오 시장은 지난 1월 “무상급식 하나에 발목이 잡혀 교착상태에 빠진 서울시정을 방치할 수 없다”며 시의회에 주민투표를 제안했다. 하지만 받아들여지지 않았다. 이후 보수 성향의 시민단체를 중심으로 한 복지포퓰리즘추방국민운동본부는 80만1263명의 시민 서명을 받아 지난 6월 16일 주민투표를 청구했다. 시는 검증 결과 “67%의 서명부가 유효했다”며 지난 7월 1일 주민투표를 발의했다. 시의회 민주당 측은 “대리서명 등 불법적으로 추진됐으며 중립을 지켜야 할 서울시가 개입한 관제 주민투표”라며 법원에 소송을 제기했다. 하지만 주민투표 집행정지 신청이 기각됐고, 주민투표 절차는 차질 없이 진행됐다. 민주당과 나쁜투표거부시민운동본부가 중심이 된 진보진영은 투표 자체를 무효화시키기 위한 투표 불참 운동을 폈다. 한나라당 서울시당과 보수 성향의 시민단체들은 투표 참여 운동으로 맞섰다. 하지만 한나라당 중앙당 차원에서의 전폭적인 지원이 이뤄지진 않았다. 또 지난달 수도권 등을 강타한 폭우에 이어 국제 재정위기까지 닥쳐 주민투표는 시민들의 큰 관심을 끌지 못했다. 오 시장은 지난 8월 12일 차기 대선 불출마를 선언한 데 이어, 지난 8월 21일엔 한나라당의 만류에도 불구하고 주민투표 결과에 시장직을 걸었다.

투표 결과는 보수의 패배

▲ 오 서울시장은 8월 26일 시장직에서 사퇴한다고 밝혔다. 이에 따라 10월 26일 보궐선거를 통해 새 서울시장이 선출될 전망이며 정치권에 커다란 파장이 예상된다

서울시 무상급식 주민투표의 투표율이 33.3%에 미달해 개표가 무산됐다. 중앙선거관리위원회에 따르면 8월 24일 실시된 주민투표에서 투표권자 838만7278명 중 215만7772명이 투표에 참여, 25.7%의 투표율을 기록했다. ‘전면 무상급식’(야당안)과 ‘단계적 무상급식’(서울시안) 중 하나를 선택하는 이번 투표에선 야권이 투표 불참운동을 벌임에 따라 투표율이 개표 요건인 33.3%를 넘지 못했다. 이에 따라 투표함을 열지 못할 경우 서울시장직을 내놓겠다고 약속한 오세훈 서울시장은 사퇴할 수밖에 없게 됐다. 초등학생·중학생 무상 급식은 곽노현 교육감 안대로 전면 실시할 수 있는 길이 열렸다. 오 시장은 투표가 끝난 8월 24일 오후 8시30분 서울시청에서 기자회견을 열고 “투표 결과를 겸허히 받아들이며 어려운 환경에서 투표에 당당하게 참여한 서울시민 유권자께 고개 숙여 사과드린다”고 했다. 이번 주민투표 결과는 오 시장의 실패, 보수의 패배를 의미한다. 오 시장은 8월 21일 투표율에 시장직을 걸면서 무상급식 문제에 대한 정책 투표를 자신에 대한 신임 투표로 성격을 바꿨다. 이에 한나라당과 보수 성향의 시민단체도 투표율을 올리기 위해 총력전을 전개했다. 이명박 대통령도 몽골 방문에 앞서 녹음한 인터넷·라디오 연설을 통해 ‘포퓰리즘은 안 된다’는 메시지를 전하며 오 시장을 측면 지원했다. 여권과 보수 진영 전체가 주민투표에 매달리는 형국이었다. 그러나 오 시장의 승부수는 실패로 돌아갔다. 서울시 25개 구(區) 중 투표율이 33.3%를 넘은 곳은 강남구(35.4%)와 서초구(36.2%)뿐이었다. 보수층이 결집하다시피 했는데도 투표율이 낮게 나온 만큼 보수는 이념 대결의 양상을 띤 이번 주민투표에서 완패한 셈이다. 서울대 강원택(정치학) 교수는 “복지에 관한 국민의 요구가 국가의 적극적인 역할을 주문하는 상황인데도 보수 진영은 시대적 요구를 읽지 못한 채 이념적인 틀에 갇혀 있다는 사실이 명백히 드러난 투표였다”며 “투표 결과는 보수의 패배로, 보수가 정치적 주도권을 진보에 빼앗긴 게 아니라 주도권을 ‘가져가세요’라며 넘겨준 것”이라고 말했다. 연세대 김호기(사회학) 교수는 “정책적으로는 한나라당의 반(反)포퓰리즘 논리가 야권의 보편적 무상급식론을 무찌르는 데 실패했으며, 정치적으로는 오 시장이 주민투표에 시장직을 건 이유를 중도층에 설명하지 못해 패배하는 결과가 나왔다”고 지적했다.

최대의 정치적 위기에 직면한 오세훈 시장
오세훈 서울시장은 최대의 정치적 위기에 처했다. 차기 대선 불출마를 선언하고 서울시장직까지 걸어가며 추진했던 전면 무상급식 반대 주민투표가 저조한 투표율을 기록하며 8월 24일 끝내 무산됐기 때문이다. 오 시장은 투표 무산 직후 기자회견을 갖고 “우리나라의 미래, 바람직한 복지정책의 방향을 확인할 수 있는 소중한 기회를 놓치게 돼 참으로 안타깝다”며 “어려운 환경에서 당당히 투표에 참여해 준 서울시민 유권자에게 사과드린다”고 밝혔다. 오 시장은 여권의 유력 대선주자로 자리매김하기까지 수차례 파장이 큰 정치적 승부수를 던져왔고, 이런 승부수들은 지금까지 늘 그에게 성공을 안겨줬다. 정계 입문 전 변호사로 활동했던 그는 대기업을 상대로 한 아파트 일조권 소송을 맡아 승소해 헌법상의 환경권이 실질적인 권리로 인정받는 최초의 사례를 만들었다. 16대 국회의원 시절에는 이른바 ‘오세훈 선거법’ 으로 불리는 정치개혁 관련법 개정을 주도했다. 오세훈 선거법은 국회의원들에 대한 기업후원금 금지, 연간 100만원 이상 고액 기부자 실명 기재, 모금 한도액 하향 조정 등의 내용을 담은 것으로, 이 법은 정치문화의 변혁을 불러일으켰다.  당시 남경필·원희룡·정병국 의원과 함께 ‘미래연대’ 를 이끌었던 오 시장은 ‘5·6공 인사용퇴론’, ‘60대 노장 퇴진론’을 주장하며 당내 인적쇄신에 나섰다. 이어 자신의 홈페이지에 “고언을 드립니다. 박수를 받으면서 떠나십시오”라는 글을 올리고 2004년 17대 총선 당시 재선이 유력했던 서울 강남 을에서 불출마를 선언, 센세이션을 일으켰다. 오 시장은 당시의 불출마 승부수를 기반으로 깨끗하고 단호한 이미지를 구축했고, 이로 인해 2006년 지방선거에서 화려하게 부활할 수 있었다. 2010년 지방선거에서 민주당의 한명숙 후보와 경합하며 한 차례 위기를 겪었지만 결국 한 후보를 제치고 서울시장에 당선됐고, ‘서울 최초의 재선시장’이라는 타이틀을 획득하기도 했다. 하지만 이번에 오 시장이 던진 ‘주민투표’ 승부수가 서울시민들의 부정적 여론의 의해 좌절되면서 그는 낭떠러지로 내몰리게 됐다. 지나친 자신감이 낳은 오판이 문제였다. 승승장구하던 오 시장은 이번 실책으로 모든 것을 잃게 됐다. 차기 대권주자라는 타이틀도, 서울시장직도 무너졌다. 시민들이 지방선거를 통해 선출해준 시장직을 자신의 손으로 버렸다는 비판도 계속 그를 따라다닐 전망이다. 정치권에서는 오 시장이 승부사 기질을 되살려 ‘복지 포퓰리즘 저지에 맞선 보수의 아이콘’으로 부활, 차차기 대선에서 멋지게 부활할 것이라는 기대도 나온다. 하지만 이번 사안을 겪으며 보여준 오 시장의 독단적 모습이 그의 최대 장점이던 ‘깨끗하고 강인한 합리적 중도보수’라는 이미지를 무너뜨린 것은 매우 치명적이다. 오 시장 주변에서 그를 도왔던 측근들 역시 어떤 형국으로 흐를지 모를 2017년 차차기 대선을 기다리고만 있을 수는 없는 노릇이다. 한나라당 내에서는 오 시장이 성공 가능성이 높지 않다는 것을 알면서도 무리하게 투표를 진행하고, 시장직을 걸어 파장을 키우고 스스로 정치적 생명을 끊었다는 비난의 목소리가 불거지고 있다. 서울지역의 한 의원은 “이번 선거는 오세훈의, 오세훈을 위한, 오세훈에 의한 선거였다”며 “오 시장은 선거 추진을 결정할 때도, 시장직을 걸 때도, 당과 협의하지 않았다”고 목소리를 높였다. 전면 무상급식 바람 전국에 분다
서울시 주민투표가 사실상 전면 무상급식 실시로 결론나면서 다른 지방자치단체에서도 무상급식을 확대하는 움직임이 나타나고 있다. 8월 25일 전국 지자체에 따르면 올해 무상급식 예산 46억원을 지원한 부산시는 내년에는 지원액을 90억원으로 늘리기로 했다. 무상급식에 다소 부정적이었던 부산시의회도 당장 전면 무상급식은 어렵지만 상황에 따라 대상 학년과 저소득층에 대한 추가 확대를 검토하는 쪽으로 선회했다. 무상급식 확대를 요구하는 교사와 학부모 단체들의 목소리가 커지고 있기 때문이다. 현재 부산시교육청은 381억원의 예산으로 초등 1학년까지, 저소득층 초·중·고생 가운데 15%에 대해 무상급식을 실시 중이다. 전북 지역도 무상급식 정책이 더욱 탄력받을 전망이다. 전북도교육청은 내년부터 중학생까지 전면 무상급식을 실시하고, 시 지역 고교생에게는 급식 단가의 50%를 지원할 계획이다. 전북도 관계자는 “중학생 전면 무상급식에 한해 140억원이 소요된다”며 “이를 분담해야 하는 시·군과 협의할 계획”이라고 말했다. 전남도의회는 초등학교에 대한 전면 무상급식 지원 시기를 2013년에서 2012년으로 앞당겨줄 것을 요구하고 있다. 무상급식 확대를 요구하는 시민단체들의 목소리도 커지고 있다. 대구경실련 등 대구지역 시민단체들은 8월 29일 모임을 갖고 무상급식 도입을 위한 공세를 강화했다. 이들은 지난 8월 19일 대구시청 앞에서 ‘친환경 의무급식 대구운동본부 발족 및 친환경 의무급식 등 지원에 관한 조례 주민발의’를 선포했다. 시민단체 관계자는 “서울 주민투표는 무상급식에 대한 국민적 합의를 도출한 것”이라며 “무상급식 도입을 위해 대구시와 시의회를 상대로 강력히 대응할 것”이라고 말했다. ‘친환경 무상급식 풀뿌리 울산연대’는 이날 보도자료를 내고 “울산은 전국 16개 시·도 중 유일하게 보편적 무상급식 비율이 0%로 전국 꼴찌”라며 “재정자립도 4위인 부자도시 시민으로서 부끄럽다”고 지적했다. 하지만 울산시 관계자는 “내년도 무상급식 관련 정책 변환은 전혀 없다”며 “다른 지역에서 어떻게 하든 각자 지역 교육청이 판단할 문제”라고 말했다. 일부 지자체는 당분간 사태 추이를 지켜본다는 입장이다. 내년 예산안 편성까지 아직 시간적 여유가 있기 때문이다. 올해 무상급식 예산 235억원 중 85억원을 삭감한 경남도의회는 “예산 심의 때 사업의 경중을 꼼꼼히 따져볼 계획이지만 아직까지는 무상급식 예산을 늘릴 계획은 없다”고 말했다.

▲ 이임사하는 오세훈 서울시장

막 오른 복지 전쟁
복지 전쟁이 시작됐다. 8월 24일 치러진 무상급식 주민투표 결과는 한나라당의 선별적 복지론, 야권의 보편적 복지론에 대한 국민들의 인식을 가늠하는 잣대로 작용할 것으로 보인다. 야권은 “보편적 복지가 시대적 요구”라고 의미를 부여했고, 한나라당은 “무분별한 복지 포퓰리즘을 배격하겠다”는 기존 태도를 고수했다. 내년 총선·대선을 앞두고 최대 화두로 떠오른 복지에 대한 국민들의 요구에, 정치권이 설득력 있는 대안을 내놓기 위한 치열한 경쟁에 돌입하게 된 것이다. 야권은 공세적으로 복지 화두를 치고 나갈 태세다. 무상급식 공약을 전면에 내세웠던 지난 6·2 지방선거에서 야권이 승리한 데 이어, 이번 주민투표를 통해 보편적 복지가 ‘시대적 요구’임이 확인됐다는 것이다. 손학규 민주당 대표는 “무상급식은 민생이고 의무교육”이라며 “서울시민들이 우리 사회가 가야 할 복지사회의 길을 가르쳐 주셨다”고 말했다. 민주당은 8월 29일 ‘보편적 복지 3＋1(무상급식·무상보육·무상의료＋반값등록금)’ 정책의 구체적인 재원 조달 방안을 발표했다. 그동안 당 보편적복지특별위원회(위원장 김용익)에서 다듬어온 방안을 제시하고, 8월 30일 의원총회를 거쳐 당론화했다. 이용섭 대변인은 “재정 건전성을 훼손하지 않고, 국민의 조세부담률을 급격히 올리지 않는 범위 안에서 3＋1 정책을 추진할 수 있는 재원 조달 방안을 마련하고 있다”며 “노인·장애인 등 취약계층에 우선 시행할 수 있는 방안도 함께 제시할 것”이라고 말했다. 민주당은 주거와 일자리 정책을 보편적 복지 정책의 범위에 포함시키는 방안도 구상하고 있다. 내년 총선과 대선을 앞두고 복지 이슈를 확실하게 선점해 정국을 주도하겠다는 의도로 보인다. 민주당은 8월 임시국회에서 반값등록금 관련 법안을 처리하고 당장 감세를 철회하라고 한나라당을 압박하고 나섰다. 그러나 한나라당은 주민투표 결과가 ‘무상복지=민심’을 의미하는 게 아니라며 기존 정책을 대폭 수정하지 않겠다는 입장이다. 김기현 대변인은 “투표함을 열어보지 못해 시민들의 뜻이 확인되지 않은 것을 두고 ‘전면 무상급식이 선택받았다’고 할 수 없다”며 “한나라당의 복지정책은 기존과 변함이 없을 것”이라고 말했다. 김 대변인은 “여러 여론조사에서 전면 무상급식에 대한 반대가 60% 이상이 높게 나오지 않았느냐”고 덧붙였다. ‘선별적 복지’를 정책의 뼈대로 삼고 있는 한나라당은 민주당이 주장하는 ‘3＋1’ 정책에 명확히 반대한다. 한나라당은 학교급식은 저소득층 중심으로 하고, 대학 등록금도 재정을 투입해 일괄적으로 명목 등록금을 낮추는 게 아니라 소득 수준과 연계해 차등 지원한다는 방침이다. 보육은 황우여 원내대표가 최근 0~4살 전면 무상보육 방안을 추진하겠다고 밝힌 상태다. 민주당이 주장하는 무상의료는 재정 형편상 불가능하다는 게 한나라당의 입장이다. 윤희웅 한국사회여론연구소 조사분석실장은 “복지 확대가 필요하다는 주장이 힘을 얻을 수 있지만, 투표율이 20%대를 기록한 만큼 선별적 복지에 대한 여론도 적지 않은 것으로 보인다”며 “어느 당이든 기존 정책과 논리를 강화 또는 재검토하는 기로에 서게 된 것”이라고 말했다.

서울시 “무상급식 예산 집행 못해”
8월 24일 치러진 무상급식 주민투표가 투표율 미달로 무산됐음에도 서울시가 초등학교 5~6학년 20만여명의 무상급식 예산 695억원을 집행할 수 없다는 뜻을 분명히 했다. 서울시의회 야당 의원들은 오세훈 시장을 직무유기 혐의로 고발하는 방안을 검토하고 있다. 이종현 서울시 대변인은 8월 25일 “투표함을 열지 못했기 때문에 이번 투표 결과는 (초등학교 3~4개 학년에서 실시하고 있는) 서울시교육청의 현행 무상급식을 유지하라는 뜻”이라며 “개표를 하고 ‘소득 구분 없는 전면 무상급식 실시’라는 2안으로 결정됐어야 서울시가 지원하게 되는 것”이라고 말했다. 이 대변인은 또 “‘무상급식 지원 조례 무효소송’에 대한 대법원의 판단이 나오기 전까지는 예산을 집행할 수 없다”고 덧붙였다. 서울시가 무상급식 예산 지원을 거부하면 시내 549개 초등학교 5~6학년 학생 20만여명은 2학기에도 매달 5만5000원의 급식비를 내야 한다. 서울 초등학교들은 8월는 29일까지 모두 개학해 2학기를 시작했다. 광진구에 사는 초등 6학년 학부모 P씨는 “전면 무상급식 실시가 맞다고 생각해 투표에 불참했고, 당연히 2학기부터 무상급식이 실시될 것으로 예상했다”며 “서울시가 결과에 승복하지 않는 것은 시민을 우롱하는 것”이라고 말했다. 민주당 등 야당 소속 시의원들은 오 시장의 예산 집행 거부에 대해 “직무유기”라고 비판했다. 강희용 서울시의원(민주당)은 “행정안전부가 지난해 ‘의회가 예산을 편성해 확정했는데도 지자체의 장이 집행하지 않으면 의무 해태’라는 유권해석을 내렸음에도, 오 시장이 주민투표로 확인된 시민의 뜻까지 무시한 채 몽니를 부리고 있다”고 말했다. 한편 오세훈 서울시장이 지난 8월 26일 시장직에서 사퇴한다고 밝혔다. 이에 따라 10월 26일 보궐선거를 통해 새 서울시장이 선출될 전망이며 정치권에 커다란 파장이 예상된다. 오세훈 시장은 8월 26일 오전 11시 서울시청에서 기자회견을 열어 “저의 거취로 인한 정치권의 논란과 행정공백을 최소화 하기 위해 즉각적인 사퇴로 저의 책임을 다하겠다”고 말했다. 오 시장은 이어 “과잉복지는 반드시 증세를 가져오거나 미래세대에 무거운 빚을 지운다”며 “사퇴를 계기로 과잉복지에 대한 토론은 더욱 치열하고 심도 있게 전개되길 바란다”고 소회를 밝혔다. 그는 “유권자들이 (과잉복지를) 막지 못하면 내년 총선과 대선에서 선심성 공약이 난무하게 될 것”이라고 경고하기도 했다. 오 시장은 별도의 인수인계 과정을 거치지 않고 곧바로 서울시의회 의장에게 사퇴서를 내고 오후에 이임식을 가졌으며 오 시장의 시장직 사퇴는 자정을 기해 발효됐다. 오 시장은 8월 24일 치러진 주민투표가 투표율 미달로 무산된 이후 ‘즉각 사퇴’와 ‘10월 이후 사퇴’를 놓고 고민하다가 8월 26일 기자회견을 열어 ‘즉각 사퇴한다’고 밝힘으로써 5년 2개월여의 시장직을 마감하게 됐다. 서울시는 새 시장이 선출될 때까지 권영규 행정1부시장 권한대행 체제로 전환된다. 오 시장의 퇴진에 따라 그가 야심차게 추진해 온 서해뱃길사업, 한강 르네상스, 디자인 서울 사업 등 주요 정책들도 당분간 표류가 불가피할 전망이다. 민선 첫 재선 서울시장인 오 시장은 이번 주민투표에 시장직까지 거는 승부수를 띄웠으나 민주당을 비롯한 야권의 주민투표 거부운동 장벽을 넘지 못하고 고배를 들었다. 서울시는 지난해 6·2지방선거부터 무상급식 주민투표에 이어 오는 10월 보궐선거까지 1년 반만에 3번의 선거·투표를 치르게 됐다. 오는 10월 26일 치러질 전망인 서울시장 보궐선거에서 여야 가운데 어느 쪽에서 새 시장직을 맡느냐에 따라 내년 4월 총선과 12월 대선에도 커다란 파장을 미칠 것으로 예상된다. NM