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국회 정치개혁특별위원회, 선거제 개편 국민 공론화 진행
여야 위원들, 전체 회의 열었지만 입장차 여전
2023년 06월 06일 (화) 23:12:14 장정미 기자 haiyap@newsmaker.or.kr


국회 정치개혁특별위원회가 지난 4월 진행한 전원위원회의 후속 조치를 논의하기 위해 머리를 맞댔지만 합의에는 실패했다. 선거제 개편과 관련해 국민 공론화 작업이 진행 중인 만큼, 여론 동향을 살피면서 전원위 추가 개최 여부 등을 결정할 것으로 보인다.

장정미 기자 haiyap@

정개특위 여야 위원들은 지난 5월9일 전체회의를 열고 전원위 소위원회 구성을 포함한 후속 작업 관련 논의를 진행했지만 여야 간 입장 차는 여전했다. 더불어민주당은 전원위 소위 구성 등 추가 논의를 주장하고 있지만 국민의힘은 전원위가 아닌 정개특위 차원에서 토론을 이어가자고 버텼다.

선거제도 공론화-500인 회의’ 진행
국회 정개특위 야당 간사인 전재수 의원은 전체 회의에서 소위원회 구성을 통해 전원위에서 나왔던 내용을 ‘가지치기’하자면서 “수정결의안 형태로 해서 정개특위로 넘겨주는 정도까지 해줘야 전원위가 완결된 역할을 한 것”이라고 강조했다. 반면 정개특위 여당 간사 김상훈 의원은 “전원위원회 소위 구성은 여야 간에 합의된 바가 없다. 이제 정개특위의 시간이 돼야 한다”면서 “여야 원내대표가 합의한 대로 단일안을 협의해서 도출을 하고, 정개특위, 법사위를 통해 본회의에 상정·의결되는 공식적인 프로세스를 거쳐야 한다”고 강조했다. 국민 공론조사 결과를 정개특위 논의에 반영해야 한다는 주장도 나왔다. 정개특위는 앞선 지난 5월6일 국회의원 선거제도 개편을 위한 공론조사에 돌입했다.

국회 정개특위는 이날 서울 한국방송공사(KBS)와 대전·대구·광주·부산 등 4개 지역 총국에서 시민참여단 500명과 함께하는 ‘선거제도 공론화-500인 회의’를 진행했다. 이날 공청회에선 ‘국회의원 선거제도 바꿀까 말까’, ‘지역구 의원, 선거구 크기를 어떻게 할 것인가’를 두고 전문가들의 발제와 토론, 시민참여단의 질의응답이 진행됐다. 신정섭 숭실대 정치외교학과 교수는 “현행 소선거구 다수대표제는 사표가 많이 발생하고 승자독식 문제가 있으며 지역주의도 고착화하고 강화할 수 있다”며 “선거제 개편을 통해 최소한 한 지역에서 특정 정당이 의석을 독점하는 행위 못하게 막는다면 지역주의가 완화되는 시초가 될 수 있다”고 말했다. 지병근 조선대 정치학과 교수는 “우리나라 여성, 청년, 장애인 대표성이 취약하다. 21대 국회 여성의원 57명으로 20%가 되지 않으며 청년은 30대까지 4.4%, 40대를 포함하더라도 20%를 넘지 않는다”며 선거제 개편 필요성을 강조했다. 그러면서 “대통령의 승인이 없으면 선거법 개정이 불가능하다”며 “선거법 개정을 주도하는 민주당이 국민의힘을 적극적으로 설득시켜야 여야 합의를 이뤄야 한다”고 제언했다.

이관후 건국대 상허교양대학 교수는 “소선거구제서는 어차피 1등만 당선되기 때문에 나, 우리 정당이 잘하는 게 아니라 상대 정당과 후보가 잘못하기만 하면 반사이익을 얻는 구도가 형성돼 있다”고 지적했다. 이어 “중대선거구제가 도입되면 영남에서도 민주당 후보가 당선되고, 호남에서도 국민의힘 후보가 당선될 수 있는 상황이 만들어질 것”이라며 “다양한 배경을 가진 후보들이 공천되고 본선서 경쟁해서 당선되면 지금보다는 국민 모습에 가까운 국회가 만들어질 것”이라고 기대했다. 중대선거구제의 단점에 대한 지적도 나왔다. 장승진 국민대 정치외교학과 교수는 “중대선거구제에서는 인지도, 자금력 갖춘 후보들이 유리하고 정치신인이나 소수대표들에 좀 더 오히려 불리하게 작용할 수 있다”고 우려했다. 장 교수는 “중대선거구제의 사표 방지, 비례성 강화는 장점이고 책임성이 모호해질 수 있다는 점은 중대선거구제 갖는 단점”이라며 “어떤 장점이 우리에게 더 필요한 장점이냐는 관점에서 접근해야 한다”고 강조했다.

선거제 개편의 공론화 과정에 대한 보완 요구 나와
국회의원 선거제도 개편에 대한 공론화가 시작된 가운데 공론화 과정에 대한 보완 요구가 나오고 있다. 국회가 선거제 개편을 위해 국민참여의 장을 마련한 것은 환영하지만 방법론에 있어 아쉬움이 남는다는 것. 지난 5월 4일 개헌국민연대는 입장문을 통해 시민참여단의 지역대표성과 숙의토론 과정에 대해 문제를 제기했다. 이들은 우선 시민참여단의 지역대표성을 강화해야 한다고 주장했다. 공론조사 시민참여단은 500명으로 수도권 거주자가 251명이고 나머지 249명은 비수도권(대전 67명, 대구 48명, 광주 57명, 부산 77명)인데 이 같은 현재의 지역별 인구비율로 구성된 시민참여단은 전체 국민을 대표하는 표본으로 한계가 있다는 게 이들의 판단이다. 개헌국민연대는 “보다 면밀한 인구통계학적 특성을 반영해 시민참여단을 구성해야 한다.

아울러 지역불균형이라는 현실을 감안해 공론조사 뒤 소외지역의 대표성 강화를 위한 별도의 조치를 마련해야 한다”고 강조했다. 이들은 또 숙의과정이 너무 부실하다고 지적했다. ‘숙의(熟議)’는 말 그대로 깊이 생각해 충분히 논의한다는 의미인데 국회 정치개혁특별위원회가 구성한 숙의과정은 절차적 당위에 그칠 공산이 크다는 것이다. 이들은 “시민참여단은 사전에 제공받은 자료집과 영상자료 등을 통해 국회의원 선거제도를 학습한 뒤 두 차례(5월 6일, 13일) 회의에 참석해 패널토의 4회, 전문가 질의응답 6회, 분임토의 5회로 구성된 숙의 과정을 거친 뒤 공론조사에 응하는데 이 짧은 과정을 통해 제대로 된 숙의를 할 수 있을지 의문”이라며 “외국 우수사례를 보면 6개월 이상의 기간과 10여 차례 이상의 온·오프라인 숙의토론과정을 거치고 여러 전문가와 이해당사자의 의견을 듣는 학습과정을 거친다”고 했다.

이어 “절차적 당위를 얻기 위한 보여주기식 논의과정이 돼선 안 된다. 국회 정개특위 활동이 10월까지 연장된 상황에서 정치개혁 논의는 지금보다 더 국민에게 개방된 공론의 과정을 거쳐야 한다”고 부연했다. 이들은 공론화 이후 입법화 과정에 대해서도 의문을 제기했다. 이들은 “국회는 공론조사 이외에도 여론조사(5000명), 정치학자·법학자 등 전문가조사 등을 시행한다고 하는데 이러한 공론화 이후 어떤 방식으로 선거제도 개편을 이뤄낼 것인지에 대해선 언급하지 않고 있다”며 “공론조사 결과는 숙의를 거친 축소된 형태의 국민 의사를 반영하는 것으로 여론조사나 전문가조사 결과와 다른 무게와 중요성을 갖는다. 국회도 공론조사 결과를 임의로 해석하거나 무시해선 안 된다. 국회는 공론조사 결과를 최대한 존중해 입법화하겠다는 약속을 공식적으로 해야 한다”고 주장했다.

정치개혁 2050, 지지부진한 선거제 개혁 비판
앞서 국회는 지난 4월 10~13일 약 20년 만에 전원위원회를 열어 내년 총선에 적용할 선거제 개편안에 협의할 예정이었다. 약 100명의 의원들이 개인 의견을 피력했지만 아직까지 관련 합의안이 나오지 못한 상태다. 여야 의원들 개인 의견이 다른 상황이기 때문이다. 이에 정치개혁 2050에선 지지부진한 선거제 개혁을 비판하는 목소리가 나오고 있다. 또 선거제 개혁 표결을 위한 전원위를 개최해야 한다는 의견을 내놨다. 정치개혁 2050 소속 장혜영 정의당 의원은 지난 5월 3일 국회 소통관에서 기자회견을 통해 “(4월) 10일부터 나흘 간 국회에선 20년 만의 전원위원회가 열렸다”며 “그러나 한 달도 되지 않은 지금 국회에서 20년 만에 전원위가 열렸다는 사실조차 잊히고 있다”고 지적했다. 권지웅 전 더불어민주당 비대위원은 “토론을 했으면 표결을 해야 한다”며 “20년 만의 전원위 개최로 정치개혁의 작은 불씨라도 느꼈던 유권자들은 표결조차 하지 않는 현재 국회의 직무유기에 다시 분노하고 있다”고 강조했다. 전문가는 선거제 개편 방향성은 옳으나 시기가 늦었다고 설명했다. 최요한 정치평론가는 “현재의 양극화된 정치 구도에서 새로운 안이 나오기 쉽지 않다”며 “지난번 비례대표 연동제와 관련해서도 부정적인 여론이 크기 때문에 정치권에서 이를 국민들에게 설득할 당위성이 부족하다”고 말했다.

아울러 “정치권이 국민을 설득하는데 당위성이 있어야 하는데 의원정수 300명으론 대통령 권력 견제가 어렵다”며 “늘려야 하는 등의 당위성을 국민에게 보여줘야 하는데 현재 정치권은 정당성을 잃었다”고 지적했다. 한편 지난 5월8일 여야 의원 133명이 모인 초당적 정치개혁 의원모임(초당모임)이 국회의원 300명 전원을 대상으로 선거제도 개편에 대한 설문조사를 실시하기로 결정했다. 이은주 정의당 원내대표는 이날 국회 의원회관에서 열린 초당모임 운영위원회의에 참석한 후 “국회의원 300명 전원에 선거제도 관련 설문조사를 진행하기 위한 문항을 검토하는 회의를 했다”고 밝혔다. 이 원내대표는 이어 “설문조사 (문항은) 오늘 중 완성해 내일 배포할 것”이라며 “오늘 참석 못한 운영위원들에게 한 번 더 확인해 완성하겠다”고 덧붙였다. 설문조사 내용에 대해서는 “전원위원회의 (세 개) 안을 그대로 하는 게 아니라 토론을 통해 나온 여러 선거제도들에 대한 구체적인 문항이 들어갈 예정”이라고 설명했다. 이

선거제 개편 관련 2차 숙의토론 진행
내년 총선에 적용할 선거제 개편에 대한 500인 시민참여단 공론화 조사 결과 발표를 앞두고 지역구·비례대표 의석 비율 및 의원 정수비례대표 선출 방식, 의원정수 등을 놓고 지난 5월13일 2차 숙의토론을 진행했다. 이날 KBS1에서 생중계된 ‘선거제도 공론화 500인 회의’에서는 전문가들의 발제와 토론, 시민참여단과의 질의응답이 진행됐다. 가장 관심이 쏠린 의원 정수에 대해서는 시민들은 물론 전문가들 사이에서도 의견이 갈렸다. 신재혁 고려대 교수는 미국, 일본, 대만의 경우 우리나라보다 인구 대비 국회의원 수가 적고, 대만은 2004년 헌법 개정을 통해 당시 225명이던 의원 수를 113명으로 줄였다며 “가장 중요한 것은 민심”이라고 강조했다. 그는 절반 이상 유권자들이 국회의원 정수를 낮춰야 한다는 여론조사 결과를 거론하며 “그 이유는 국회의원들이 또 국회가 우리 국민들의 삶의 문제를 제대로 해결하지 못하고 있기 때문”이라고 했다. 이어 “국회의원들이 또 국회가 또 정당들이 진짜 국민들의 삶을 낫게 하기 위한 정책 대결을 벌인다면 국회의원들이 더 필요하다고 국민들이 동의해 줄 수 있다”고 말했다.

박원호 서울대 교수는 “국회의 역할은 갈등을 발견하고 그 갈등을 처리하는 과정이기에 근본적으로 아름다울 수 없다고 생각한다”며 “지저분한 일을 하는 것이다. 그런데 어떻게 보면 우리가 화장실이 냄새가 난다고 화장실을 줄이거나 없앨 수는 없지 않나”고 반문했다. 박 교수는 “국회법에 의하면 재적의원 3분의 1이 필리버스터(무제한 토론)를 신청할 수 있게 돼 있다. 의원 수가 100명이라고 치면 30명 남짓한 굉장히 친한 의원들이 법안 진행을 단독으로 블로킹할 수 있다는 이야기”라고 지적했다. 이어 “의원 정수를 줄인다고 해서 국회 권한이 줄어드는 게 아니라 오히려 소수 의원들 내지는 소수 그룹에게 권한이 오히려 더 강화되는 결과를 얻을 수 있다”고 말했다. 권역별 비례대표제도를 놓고도 의견이 갈렸다. 전국을 인구 비례에 따라 여러 권역으로 나눈 뒤 해당 권역별 정당 득표율에 따라 비례대표 의석으로 가져가는 형태다. 한성민 한국외대 교수는 “(현재 채택하고 있는) 전국구 방식의 비례대표제는 유권자와 정당 사이의 거리가 멀어 유권자의 입장에서는 도대체 비례대표제로 선출된 국회의원들이 누구를 대표하는지에 대해서 잘 인식하지 못하는 문제가 있다”고 했다.

한 교수는 “권역별 비례대표제의 경우에는 권역의 대표를 선출하기에 우리 지역의 대표를 선출할 수 있고 따라서 거리감이 줄어든다는 장점이 있다”고 전했다. 김형철 성공회대 교수는 “오히려 전국형 전국구에 기초한 비례대표제보다 권역별로 했을 경우에는 사표의 증가가 더 많이 나타날 수 있다”며 “주권이 제대로 의석에 반영되지 못한다는 근본적인 문제가 발생할 수 있다”고 지적했다. 그는 “만약 권역별 비례대표제를 하는 경우엔 전국적인 사회집단들의 이해와 요구가 대표되기보다는 오히려 지역에서 인기가 높은 인물들이라든가 아니면 지역에서 영향력이 있는 유지들이 대표로 선출되고 오히려 청년 여성 장애인 등 다양한 사회집단들의 이해와 요구가 제대로 대표되지 못 한다는 점에서 한계가 있다”고도 했다. 지난 21대 총선 당시 준연동형 비례대표제 도입으로 불거졌던 위성정당 문제도 거론됐다. 한성민 교수는 “위성정당이 또다시 출연한다면 (연동형 비례대표제) 원래의 취지인 대표성과 비례성에 큰 문제가 일어날 수 있다”며, ▲지역구 선거에 어느 정도 이상의 후보를 공천한 정당에게는 반드시 비례대표 후보를 공천하는 내용의 위성정당 방지법을 제정한다 ▲21대 총선 이전에 사용했던 병립형 방식의 비례대표제로 돌아간다는 2가지 방법을 제언했다. 현행 비례대표제의 문제점을 지적하는 목소리도 나왔다. 김 교수는 “지금 우리나라의 비례대표 공천 과정은 굉장히 비민주적”이라며 “당 지도부 몇몇에 의해서 명부가 작성되거나 또는 당원들이 투표한다고 하지만 실질적으로 동원된 당원들에 의해서 비례대표 명부에 대한 작성이 이뤄진다”고 비판했다. 이어 “그러다 보니 비례대표로 당선된 사람이 당의 입장이나 당 지도부의 입장에 한정해서 정책이라든가 법을 만들려고 하는 입장들이 있다”며 “우선적으로는 정당 공천이 보다 더 투명해야 하고 민주적이어야 한다”고 말했다. 이해당사자인 국회의원이 스스로 선거제도를 개편하는 것이 이해충돌이라는 지적도 제기됐다. 박원호 교수는 “입법권이 국회에 있는데 선거법 정당법 정치자금법 등 정치관계법들을 국회의원들이 스스로 제정하고 표결하고 통과시키는 게 이해충돌 아니냐는 것은 굉장히 근본적인 딜레마”라며 “정치관계법 같은 경우에는 국회가 스스로 입법권을 자제하는 방식으로 제3의 기구로 돌리는 것도 고려를 해봐야 한다”고 했다. 신재혁 교수는 국회의원 정수를 늘리되 세비를 동결하는 방식에 관한 시민들의 질문에 “‘의석 정수는 늘리되 세비는 그대로 하라’ 여러분들이 이걸 강하게 요구하면서 ‘싫다’는 국회의원이나 정당이 있으면 표를 안 주고 낙선시키시면 된다”며 “그러면 겁이 나서 여러분들의 말을 따를 것”이라고 했다.

숙의 토론 후 선거제 개편 찬성 여론 84%
내년 총선에 적용할 선거제 개편에 대한 시민참여단 공론화 회의 이후 비례대표와 의원정수 확대 지지도가 크게 증가한 것으로 나타났다. 여론조사 전문기관 한국리서치가 숙의 이후인 지난 5월13일 국회의원 선거제도 개편을 위한 공론화 시민참여단 469명을 대상으로 휴대전화를 이용한 웹조사(CAMI) 방식 여론조사를 실시한 결과, ‘국회의원 선거제도 바꿀까 말까’라는 문항에 84%가 ‘바꿀 필요가 있다’고 응답했다. 이는 숙의 이전인 5월 1~3일 같은 조사에서 77%에 그쳤던 것에 비해 7%포인트 증가한 수치다. ‘바꿀 필요 없다’는 응답은 12%에서 15%로 3%포인트 늘었다. ‘잘 모르겠다’는 답변은 11%에서 1%로 10%포인트 줄었다. ‘지역구 국회의원 선거구의 크기’ 문항에서는 현행 소선거구제를 택한 응답이 숙의 전 43%에서 숙의 후 56%로 13%포인트 증가했다.

중선거구제는 42%에서 40%로 2%포인트 줄었고, 대선거구제는 8%에서 4%로 4% 감소했다. 잘모르겠다는 8%에서 0%로 8%포인트 줄었다. ‘비례대표 선출 범위’ 문항은 전국단위 비례대표제를 택한 응답자가 38%에서 58%로 20%포인트 증가했다. 권역단위 비례대표제는 45%에서 40%로 5%포인트 줄었다. ‘잘 모르겠다’는 17%에서 2%로 15%포인트 감소했다. ‘지역구 의원과 비례대표 의원 구성’ 문항은 현행 유지가 16%에서 18%로 2% 증가했다. ‘비례대표를 더 늘려야 한다’를 택한 응답자는 27%에서 70%로 43%포인트 증가했다. 반면 ‘지역구를 더 늘려야 한다’는 46%에서 10%로 36%포인트 감소했다. ‘잘 모르겠다’는 11%에서 2%로 9%포인트 감소했다. ‘의원정수’ 문항은 현행 유지기 18%에서 29%로 11%포인트 증가했다. ‘더 줄여야 한다’는 65%에서 37%로 28%포인트 줄었다. ‘더 늘려야 한다’는 13%에서 33%로 20%포인트 늘었다. ‘잘 모르겠다’는 3%에서 0%로 3%포인트 줄었다.

선거제 개편 및 선거구 획정 논의 길어져
내년 총선에 적용할 선거제 개편 및 선거구 획정 논의가 길어지면서 원외 입지자들의 고민도 깊어지고 있다. 선거제 개편과 선거구 재획정에 따라 정치신인 등 원외 인사들의 선거 경쟁력으로 직결되기 때문이다. 국회는 지난 4월 선거제 개편을 위한 전원위원회를 연 이후 별다른 진전이 없다. 결국 김진표 국회의장은 5월11일 여야 원내대표 회동에서 전원위원회 소위원회 구성을 거듭 제안했다. 김진표 의장은 “내년 4월 총선을 앞두고 선거법 협상이 올 상반기 중에는 마무리돼야 한다는 게 제 생각”이라며 “여야가 전원위 소위를 통해서 선거법 안을 여야 합의한 단일안으로 하고 그것을 의결하면 우리 국회와 대한민국 정치에 대한 신뢰를 높일 수 있는 계기가 될 것”이라고 밝혔다. 여야는 양당 원내수석부대표를 통해 전원위 소위 구성을 논의한다는 계획이지만 협의점을 찾기에는 쉽지 않다. 여야의 생각도 다르다.

지난 5월9일 열린 국회 정치개혁특별위원회에서 여당인 국민의힘은 전원위 소위 구성보다는 정개특위 소위에서 논의해야 한다고 주장했다. 반면 더불어민주당은 전원위원회 소위가 단일안을 마련해 정개특위로 넘기자는 입장을 보이고 있다. 이와 별개로 국회는 선거제도 개편 의견을 수렴하는 절차도 함께 진행하고 있다. 그러나 아직까지 내년 총선에 적용할 경기룰이 정해지지 않으면서 그 피해는 고스란히 선거를 준비하는 입지자들에게 돌아가고 있다. 복합선거구에 출사표를 던진 한 입지자는 “복합선거구의 경우 기름값과 시간 등 많은 시간이 소요된다”며 “선거구가 어떻게 변동될 지 몰라서 선거운동의 범위를 특정하는 것도 어렵고 전략을 세우기가 막막하다”고 토로했다. 한편 현행 공직선거법상 선거구 획정 법정 시한은 선거일 1년 전인 지난 4월10일이었다. 이미 법정기한을 넘긴 상태다. 제22대 국회의원선거구획정위원회는 5월12일 경상북도, 19일 전라북도를 시작으로 총 10개 시도를 대상으로 한 지역의견 청취에 나선다. 강원도는 9월에 예정돼있다. NM

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