지난 4월 13일, 선거제도 개편을 위해 19년 만에 출발한 국회 전원위원회(전원위)가 막을 내렸다. 의원 100명이 나섰지만, 백인백색의 주장이 쏟아져 알맹이 없이 끝난 게 아니냐는 비판이 나온다.

장정미 기자 haiyap@

앞서 전원위는 선거제 개편 합의안을 도출하기 위해 지난 4월 13일까지 총 4차례의 토론을 진행했다. 여야는 지난 총선 당시 도입했다가 ‘위성정당’ 논란을 일으킨 준연동형 비례대표제를 손봐야 한다는 데에는 어느 정도 공감대를 형성했다. 사표(死票) 비율이 절반에 이르는 현행 선거제가 비례성과 대표성을 담보하지 못한다는 문제의식도 깔려있다. 다만 의원 각자의 이해관계가 달린 선거제 개편 논의는 총선을 앞두고 매번 반복돼 왔다는 점에서, 이번에도 유의미한 결론을 내기가 쉽지 않을 것이란 전망이 우세했다.

중대선거구제 도입과 비례대표제 확대 여부 두고 이견
전원위 첫날 여야 의원들은 현 선거제를 손질해야 한다는 문제 인식에서 공감대를 이뤘지만, 선거제 개편 방향과 관련해서는 중대선거구제 도입과 비례대표제 확대 여부를 놓고 이견을 보였다. 앞서 국회 정치개혁특별위원회(정개특위)가 전원위에 올린 개편안은 ▲도농복합형 중대선거구제+권역별·병립형 비례대표제 ▲소선거구제+권역별 준연동형 비례대표제 ▲개방명부식 대선거구제+전국·병립형 비례대표제 등이다. 정개특위는 국회의원 정수 300명 유지를 전제로 이같이 의결했는데, 최근 김기현 국민의힘 대표가 ‘의원정수 축소’를 언급하면서 교집합을 찾는데 난항이 예상된다.

지난 4월 10일 첫 발언을 맡은 더불어민주당 이탄희 의원은 현 국내 정치 상황을 “전국민 무대표 상태, 정치 실종의 상태”라고 짚었다. 일찍부터 유권자 선택의 폭을 넓히자는 취지에서 ‘대선거구제’로 선거구 개편을 주장해온 이 의원은 “국회의원 300명 중 내 처지를 대변하는 사람이 없다”며 “(상대방을 못 찍게 하면 선거에서 이기는)반사이익 구조에서 우리 정치는 국민 삶을 지키는 데에 집중하지 않는다”고 지적했다. 그는 “남의 말에 조롱하고 반문하고 모욕 주면 끝, 고소·고발하고 체포동의안 내고 악마화하면 그만”이라면서 “대안 경쟁은 없다”고 목소리를 높였다. 이 의원은 “1등만 살아남는 소선거구제가 지역구도와 결합해 있는 한 우리 정치는 한 걸음도 나아갈 수 없다”면서 선거제 개편 당위성을 피력했다. 이어 나선 국민의힘 최형두 의원은 “국민의 표심 민심과 국회 의석의 극단적 결의 현상은 세계에서 유례가 없는 일”이라면서 “핵심은 수도권에서 극단적 왜곡 현상이 빚어졌기 때문”이라고 말했다. 초당적 정치개혁 의원모임 여당 간사이기도 한 최 의원은 수도권에는 중대선거구제를 도입하되, 지역구는 소선거구제를 유지하는 식의 도농복합형 중대선거구제를 주장한 바 있다. 최 의원은 “수도권 득표율이 12%포인트였는데 이 격차가 의석수는 1당 103석, 2당 17석으로 무려 6배의 격차를 냈다. 민주주의가 발달한 세계 어느 나라도 이렇게 의석 수와 정당 득표율 격차가 6배까지 벌어진 경우는 없다”며 “내년 총선을 앞두고 선거구 획정을 하게 되면 아마도 수도권은 130석을 넘고 비수도권은 120석 아래로 떨어질지 모른다”고 말했다. 최 의원 외에도 이날 토론에 나선 국민의힘 의원들은 도농복합형 중대선거구제에 무게를 실었다. 이용호 국민의힘 의원은 “우리가 이번 전원위 논의를 시작하게 된 것은 현행 소선거구제와 준연동형 비례대표제 폐해와 부작용을 겪었기 때문”이라며 “양당 독점 대결 속에서 정치 불신이 갈수록 심해지는데, 중대선거구제를 도입하는 것만으로도 타협 정치 문화가 촉진될 수 있다고 본다”고 했다. 그러면서 “인구 50만 도시는 중대선거구제를 하고, 농어촌은 소선거구제를 유지하는 도농복합형 선거구제를 도입해볼 만하다”고 덧붙였다. 비례대표 확대 여부에 대한 의견도 오갔다. 초당적 정치개혁 모임 야당 간사인 김영배 민주당 의원은 비례대표 확대를 주장했다. 소선거구제에서의 권역별 비례대표제를 발의한 김 의원은 당초 지역구와 비례대표의 비율을 2:1(220명, 110명)로 해야 ‘비례성’이 충분히 달성될 수 있다고 보고 비례대표 확대를 제안한 바 있다. 이 과정에서 국회의원 정수 확대도 언급했지만, 국민의힘에서 정수 확대에 반발해 이는 무산된 상태다. 김 의원은 “비례대표 의석수를 최소한 60석 이상 확보해야 한다”고 강조했다. 김 의원은 “현재 있는 소선거구제 위주의 이 제도로는 대량 사표 막을 수 없다”며 “비례대표 확대를 전제로 권역별로 비례대표제를 전환할 것을 제안한다”고 했다. 지역구도 타파를 위해 지역구와 비례대표에 동시 출마하는 중복 출마제도 허용해야 한다고 덧붙였다. 다양성 확보 차원에서 비례대표제를 확대해야 한다고 주장하는 정의당은 현 승자독식 소선거구제의 폐해를 꼬집는 한편 양당 체제를 깨기 위한 방향으로서의 선거제 개편이 이뤄져야 한다고 강조했다.

정의당 의원은 “승자독식 선거제도 개선 없이 제3의 정치세력의 성장은 가능하지 않다”며 “단 한 표가 당락을 가르기 때문에 선거 때마다 절반에 가까운 표심이 버려진다”고 지적했다. 또한 “21대 총선 당시 2030 유권자 비율은 31.4%였지만 현재 청년 국회의원의 수는 13명, 단 4.3%에 불과하다”면서 “(반면)법조인 출신 의원은 46명이나 된다. 정치로 풀어야 할 쟁점들을 걸핏하면 법원, 헌법재판소로 가져가는 정치의 사법화와 그에 뒤따른 사법의 정치화가 이와 무관하다고 할 수 있나”라고 반문했다. 심 의원은 “이번 선거제도 개혁의 핵심은 비례대표 숫자를 늘리고 의석수가 정당 지지율에 최대한 수렴되도록 하는 것이어야 한다”면서 “국가적 난제와 세계적 도전에 당당히 맞설 수 있는 다당제 협력 정치로 이어질 수 있다면, 다양한 해법을 가진 여러 정당이 국회에 더 많이 들어올 수 있다면 그게 정의당이 아니어도 좋다. 정의당은 국민의 정치적 의사가 100% 반영되는 정당명부 비례대표제가 최선이라고 보지만, 현행제도보다 비례성과 대표성이 높아진다면 그 어떤 제도도 열어놓고 검토하겠다”고 말했다.

비려대표 확대 등 각종 사안에서 난상토론
지난 4월 11일 진행된 국회 전원위원회의 두 번째 토론에서도 여야는 선거제 개편엔 한목소리를 내면서도 국회의원 정수 감축, 권역별 연동형 비례대표제 도입, 도농복합선거구제 도입, 비례대표 비율 확대 등 각종 사안에서 난상토론을 벌였다. 이날 발언자로는 더불어민주당 15명, 국민의힘 11명, 비교섭단체 2명 등 총 28명이 발언대에 올랐다. 국민의힘 첫 주자로 나선 장동혁 의원은 의원수 감축을 주장했다. 장 의원은 “설문 조사 결과로 알 수 있듯이 우리 국민들은 이번 선거 제도 개편으로 국회의원 정수는 줄이라고 한다”며 “우리 스스로 키워왔던 불신과 혐오를 비우기 위해 의석수 감축을 논의할 수 있어야 한다”고 강조했다. 장 의원은 표의 비례성을 높이자는 주장도 이어갔다. 그는 “지역별 인구와 의석수에 대한 비례성 확보를 위해 지역별 의석수 조정이 선행돼야 한다”며 “국회가 구성된 이후에 소수 정당의 의사를 반영할 수 있는 비례성 확보 방안을 검토해야 한다”고 말했다.

더불어민주당 첫 주자로 나선 김상희 의원은 “국민들이 익숙한 소선거구제를 유지하면서 권역별 연동형 비례대표제를 도입할 수만 있다면 가장 적절한 대안이 될 수 있다”고 주장했다. 김 의원은 “현행 지역구를 대선거구제로 바꿔서 정당명부식 비례대표 방식을 도입하면 표의 등가성·비례성을 어느 정도 확보할 수 있다”며 “또 전국 비례대표제를 도입하면 여성·청년·장애인 등 저대표성 계층의 대표성을 보장할 수 있다”고 강조했다. 이어진 여야 의원들의 발언에선 선거제 개혁엔 한목소리를 내면서도 진단과 해법은 가지각색이었다. 이양수 국민의힘 의원은 “많은 부작용을 낳으며 선거법 개혁의 대표적인 사례가 된 준연동형 비례대표제는 폐기하고 병립형이나 권역별 방식의 도입을 검토할 필요가 있다”며 “지역구 의원의 경우 도농복합선거구제를 도입하면 사표 최소화라는 장점을 살리고 하나의 행정 단위에서 분리됐던 선거구를 통합해 유권자들의 지역 정체성에도 부합하게 될 것”이라고 강조했다.

강득구 민주당 의원은 “민주당과 국민의힘이 국민 앞에서 3가지를 약속하자”며 ▲위성 정당을 만들지 않겠다고 공동 선언할 것 ▲중대선거구제로의 개편은 대통령에 쏠린 권력구조 개편과 함께할 것 ▲지역구 출마 후보가 비례대표 후보에도 등록하는 중복 입후보제를 도입하자고 주장했다. 유상범 국민의힘 의원은 국회의원 정수 축소를 주장했다. 유 의원은 “국민의 뜻에 따라 의원의 숫자를 대폭 감축한다면 진정성이라도 인정받을 것”이라며 “유례없는 저성장과 경기 침체로 신음하는 우리 사회에 대한 최소한의 예의 차원에서라도 국회의원 정원 감축에 대한 진지한 검토가 필요한 시점”이라고 말했다. 고용진 민주당 의원은 “지역구와 비례대표 의석수의 비율이 최소한 2:1은 돼야 한다”며 “이번 정개특위 결의안에는 현재 비례 의석 47석은 그대로 둔 채 배분 방식만 전국 단위에서 권역 단위로 바꾸자고 하는데, 비례 의석을 늘리지 않은 상황에서 권역별 병립제를 채택하면 소수 정당의 국회 진입은 더욱 어려워질 것이고 비례성 문제는 더욱 악화될 것”이라고 주장했다.

의원 정수, 권역별 비례대표제 평행선 달려
여야는 3일차 국회 전원위원회에서도 국회의원 정수 확대와 비례대표제 확대를 두고 엇갈린 의견을 이어갔다. 국민의힘에서는 의원 정수와 비례대표제 축소를 주장하는 목소리가, 더불어민주당 등 야당에서는 반대 목소리가 나왔다. 극단의 정치 해소를 위해 권역을 동서로 묶는 개방형 권역별 비례대표제가 제안되기도 했다. 첫 발언자로 나선 김경협 민주당 의원은 소선구제와 권역별 비례대표제를 보완한 이른바 ‘지역균형비례대표제’를 제안했다. 의원 정수를 300명으로 하되 지역구와 비례대표 정수를 4대 1로 조정해 비례성을 개선하고 전국을 6개 권역으로 나눠 권역별 비례대표제를 도입하되 수도권과 광역시는 인구수대로, 지방과 농어산촌은 2배의 가중치를 부여하는 방식이다. 권역별 비례대표 후보 순위는 각 정당이 자율적으로 결정하되 권역에 따라 석패율제를 도입할 수 있는 개방 폐쇄 혼합형 방식으로 해 지역 독점 구도를 완화할 수 있는 기반을 마련하자고도 했다.

권역별 비례대표 배정은 최저와 상한선을 설정한 보정 병립형을 제안했다. 그는 김기현 대표와 국민의힘의 의원 정수 축소 주장을 비판하면서 “정치혐오에 기대어 대안도 없이, 의원정수 축소만을 주장하려면 아예 더 화끈하게 2명으로 줄이는 건 어떻겠냐”고 비난하기도 했다. 박형수 국민의힘 의원은 “지역주의를 극복하고, 대결구도의 정치를 바꿀 수 있는 가장 현실적인 방안은 도농복합선거구제를 도입하는 방안이라고 생각한다”고 주장했다. 그는 최소 50만 이상 도시의 선거구 한 곳에서 3인 이상 5인 미만을 선출하는 중선거구제를 제안했다. 개방형 권역별 비례대표제를 채택하되 지역주의 완화를 위해 권역을 수도권, 충청·강원, 경북·전북, 경남·호남·제주 등 동서로 묶자고도 했다. 박 의원은 “이렇게 선거구를 획정하게 되면, 특정 정당이나 후보자가 5·18을 폄훼하거나 또는 영남사람들을 수구 꼴통이라고 비판하는 이 발언자체가 불가능하게 될 것”이라며 “각 정당 역시 화합적이고 중도적인 의무로 공천할 수밖에 없게 될 것”이라고 주장했다. 맹성규 민주당 의원은 “다양성과 비례성, 지역주의 완화라는 난제부터 해결할 수 있는 연동형 권역별 비례대표제 도입부터 시작해야 한다”고 목소리를 높였다. 그는 석패율제 도입, 여성·청년·장애인 등에 우선권을 부여하는 개방형 명부제도 제안했다. 그는 “의석수 확대는 정치제도 논의의 본질마저 앗아가 버리는 블랙홀”이라며 “정치적 유불리를 따지지 말고 지역구 의원 축소까지를 포함한 권역별 비례대표제 도입을 논의해야 한다”고도 했다. 박수영 국민의힘 의원은 “준연동형 비례대표제는 반드시 폐지돼야한다”며 “의원 정수를 줄이자고 하는 다수 국민 입장에서 보면 정개특위안 중 가장 합리적 안은 도농복합형 중선거구제”라고 말했다. 그는 “균형발전을 위해 특별시, 광역시, 특례시는 물론 과밀지역인 경기도 전체에 중선거구제를 적용해야 된다. 수도권부터 의석을 줄여야 국토 균형발전이 된다”고도 했다.

“이번에 결정되는 안은 차기 총선이 아닌 2028년 차차기 총선부터 적용하자”고 했다. 위성곤 민주당 의원은 “소선거구제 기본틀을 유지하면서 지역 대표성 강화가 보장되는 권역별 연동형 비례대표 도입을 제안한다”며 “전국을 6개 권역으로 구분, 각 권역에 9석 비례대표제 의석을 기본으로 배정하자”고 제안했다. 이어 “300석 의석중 지역구 의석을 7석 줄여 지역구는 246석, 비례대표는 54석을 기준으로 해 지역별, 권역별 지역 총합수가 유지되는 조건으로 권역내에서 선거구 조정에 따라 지역구의석과 비레의석 변동이 이뤄지도록 하자”고 했다. 민형배 무소속 의원은 “소선거구제 및 권역별 준연동형 비례대표제를 골자로 하되 지역과 비례대표 의석수를 일대일까지 조정하자. 각각 150석으로 하자”며 “선거제에 따른 초과권력이 거의 사라지고 비례성과 대표성, 다양성과 책임성을 담보할 수 있다”고 했다. 이어 “지역구별 4개 이상 기초자치단체를 포함하는 것이 불가하도록 하는 등 조건과 함께 선거구의 전면 재조정도 뒤따라야 한다”며 “이번에 만약 하지 못하면 입법을 해 놓은 뒤 4년 뒤에라도 반드시 시행되도록 하자”고 했다. 최인호 민주당 의원은 “국민 수용성에 주목해서 300석 의원 정수와 소선거구제를 유지하면서 지역구와 비례대표 비율 3대1 225석 대 75석으로 하는 권역별 비례대표제를 발의했다”고 언급했다. 이어 “7대 특별시, 광역시에만 중대선거구제를 채택하는 것도 검토해볼만 하다”면서 “3인 내외 중선거제의 방식은 거대양당의 나눠먹기로 다양성을 확보하기 전혀 힘들기 때문에 4인에서 6인까지 또는 그 이상의 대선거구제로 검토해야 할 것”이라고 했다.

안병길 국민의힘 의원은 “비례대표제를 폐지하고 지역대표와 인구대표 체제로 가야된다는 국회 헌법자문위 의견을 적극 검토해야 한다”며 “이렇게 하면 사실상 양원제 효과를 낼 수 있다. 비례성과 대표성 문제, 수도권과 지방 불균형 문제도 해소할 수 있다”고 제안했다. 박영순 민주당 의원은 전국을 17개 시도지역으로 나누고, 인구소멸지수 등을 고려해 비례대표 47개 의석을 차등 할당하는 지역 차등 병립형 비례대표제를 제안하면서 “특정 정당 독점이 깨지고 정당 간의 경쟁체제가 도입될 것”이라고 기대했다. 전봉민 국민의힘 의원은 ‘개방형 병립협 비례대표제’를 차기 총선에서 운영할 수 있는지 박찬진 중앙선관위 사무총장에게 질의해 “현실적으로 어려움이 많다”고 답변을 끌어냈다. 그는 ‘지난 지방선거에서 시범실시된 중대선거구제가 양당체제 개편에 기여했는지’를 물어“실제 해보니까 그렇게 크게 양당제의 어떤 문제점을 해소하지는 못했다. 대부분이 양대 정당에서 당선됐다”는 답변도 얻어냈다.

나흘간 토론에도 유의미한 결과 없어
지난 4월 13일, 여야 의원 20명은 전원위에 참석해 선거제 개편 방향에 관한 각자의 의견을 개진했다. 일부 여당 의원은 의원 정수를 줄여야 한다는 주장했다. 김병욱 국민의힘 의원은 “스스로 키워왔던 국회에 대한 불신과 혐오를 종식하기 위해 의석수를 늘릴 게 아니라 줄여야 한다”며 “비례대표제를 과감히 폐지해야 한다”고 말했다. 이종배 의원은 “(여론조사에서) 국민 절반 이상이 의원 정수 확대를 반대한다”면서 “현행 유지, 정수 축소가 민심이라면 그 또한 검토돼야 한다”고 지적했다. 반면 야당 의원들은 반대하는 의견을 내놨다. 이상민 더불어민주당 의원은 “소모적 논의”라며 “포퓰리즘에 편승했다는 비판을 받을 수 있다”고 우려를 표했다. 강성희 진보당 의원은 “과거로 돌아가는 퇴행적 주장”이라고 반발했다. ‘연동형 비례대표제’에 대해선 반성의 목소리가 나왔다. 21대 총선 과정에서 연동형 비례대표제는 ‘위성정당’ 출현을 불러와 거센 비판 여론에 직면했다.

이원욱 민주당 의원은 “당시 원내수석부대표로 큰 책임을 져야 할 사람”이라며 “국민 여러분께 진심으로 사과드린다”고 고개를 숙였다. 송갑석 의원은 “고백하자면 국회의원인 저조차 그때 선거법 개정 논의에 어떤 형식으로든 제대로 참여하지 못했고 선거법의 세세한 사항은 물론, 그것이 가져올 결과조차도 예측할 수 없었다”고 사과했다. ‘전원위 무용론’ 주장도 나왔다. 용혜인 기본소득당 의원은 “전원위는 실패했다. 남는 것 없는 말잔치로 끝나고 있다”면서 “아무것도 합의된 게 없는데 전원위가 끝나고 며칠 새 합의안을 만들고 이를 통과시키는 ‘졸속 입법’을 개혁이라고 부를 수 있겠나”라고 반문했다. 앞서 지난 4월 12일 안철수 국민의힘 의원도 페이스북을 통해 “국회에서 20년 만에 전원위가 열리고 있지만 의원들로부터 기대가 없고 국민의 호응도 없다. 무질서한 의견들에 질서를 부여하는 것이 제도인데, 지금까지의 전원위는 그러한 역할을 하지 못했다”면서 “의견이 제시됨에 따라 사안의 경중을 뽑아내고 방향을 잡아가는 과정이 없이, 국회의원 개인들의 다양한 의견들 제시되기만 하는 회의에 참석률이 점점 저조해지는 것은 어찌 보면 당연한 결과일 것”이라고 질타했다. 나흘간 이어진 토론에서 유의미한 결과가 도출되지 않았기 때문에 향후 선거제 개혁 논의는 정치개혁특별위원회(정개특위)가 다시 이어받을 것으로 예상된다.

김진표 국회의장 “5월 중순까지 단일안 만들것”
김진표 국회의장이 늦어도 5월 중순까지 단일안을 만들어 선거구 획정을 마무리 짓겠다고 밝혔다. 지난 4월 14일, 김 의장은 SBS <김태현의 정치쇼>서 “토론회에서 나온 다양한 의견들을 잘 수렴해서 전원위원회로서 여야 의원들의 지역구 선거와 비례대표에 관한 단일안을 만드는 것이 목표”라며 “단일안을 가능하면 4월 중에, 늦더라도 5월 중순까지는 이 단일안을 만들 것”이라며 이같이 말했다. 국회는 20년 만에 전원위를 소집해 선거제 개편안을 두고 난상토론을 벌였지만, 단일안은 아직 나오지 않은 상태다. 김 의장은 “다양한 의견이 개진됐지만 공약수를 모아보면 대개 지역구, 비례대표로 나누어서 크게 보면 각각 2, 3개의 조합이 가능할 것”이라며 “그걸 토대로 수렴을 해가고, 지금부터는 여와 야가 협상의 시간”이라고 했다. 이런 협상을 거쳐 단일안을 마련하고, 본회의 표결을 거쳐 5월까지 선거구 획정을 마무리 짓는다는 구상이다. 선거구 획정 법정시한은 선거일 1년 전인 지난 4월 10일로, 이미 법정시한을 지난 상태다.

“이것(단일안)을 본회의의 표결을 거쳐서 정개특위로 다시 보내면 정개특위가 그것을 가지고 그 선거법에 따라서 선거관리위원회와 협의해서 선거구 획정을 한다”며 “현재까지 진행되는 속도를 보면 빠르면 5월 중에는 마무리될 수 있지 않을까 생각하고 있다”고 했다. 일각에서는 국회의원 정수와 비례대표 축소가 필요하다는 의견도 나온다. 이에 대해 김 의장은 “대부분의 선진국이 비례대표제를 가지고 있는데 이 비례대표제가 우리나라에서 그동안 잘못 운영됐다”며 “이걸 심지어는 없애자, 축소하자 하는데 팔에 종기가 났다고 팔을 자를 수는 없다”고 일축했다. ‘위성정당’ 문제는 반드시 해소될 것이라고도 강조했다. 그는 “위성정당은 어떤 형태로든 없애야 된다, 그 의견이 거의 모든 의원들한테서 나왔었다”며 “반드시 없어지는 안이 만들어질 것”이라고 했다. NM