제주도가 신청한 ‘투자개방형 의료법인’은 표현만 다를 뿐 영리병원과 다르지 않다. 영리병원은 수익 창출이 우선시되는 만큼 의료비가 비쌀 수밖에 없다. 높은 수익과 연봉을 앞세워 우수 의료진을 확보할 경우 환자들 입장에선 더 많은 돈이 들더라도 영리병원을 찾기 십상이다. 그러잖아도 서울대병원·삼성서울병원 등 ‘빅4’에 환자가 몰리고 있는데 이런 쏠림현상이 영리병원으로 옮겨갈 수 있다. 이 때문에 영리병원 허용은 의료 민영화로 가는 전 단계로 인식되고 있다. 영리병원이 전국으로 확대되는 것은 시간문제다. 제주도 외에 인천, 부산 등 6개 경제자유구역도 영리병원 설립에 나설 움직임을 보이고 있다.

▲ 제주도는 영리의료법인이 들어설 수 있는 의료특구를 제주국제자유도시개발센터(JDC)가 조성하고 있는 서귀포시 동홍동 일원의 헬스케어타운과 한국관광공사가 개발을 저울질하고 있는 제2관광단지 등 2곳으로 한정할 계획이다.

투자개방형 병원 도입 왜 논란인가
투자개방형 병원 도입의 논란은 투자개방형 병원을 바라보는 찬반측의 시각이 근본적으로 다르다는데서 출발한다. 제주도와 찬성측은 투자개방형 병원이 돈 많은 기업이나 자본가들에게 병원 투자에 참여할 수 있도록 함으로써 제주에 국내외에서 최고의 우수한 병원을 유치할 수 있고 이로 인해 이들 병원에서 치료를 받기 위해 제주를 찾는 관광객이 많아져 제주국제자유도시 발전에 이득이 된다고 보고 있다. 이에 반해 의료민영화 및 국내 영리병원 도입 저지를 위한 제주대책위(이하 제주대책위) 등 반대측은 민간투자자가 참여하는 투자개방형 병원은 투자자금을 회수하기 위해 영리를 추구할 수밖에 없고 이는 곧 의료비를 상승시키고 의료양극화를 심화시키는 결과를 초래할 것이라고 보고 있다. 이 때문에 그 동안 투자개방형 병원 도입을 놓고 제주도와 찬성단체, 그리고 반대단체들이 찬반을 놓고 첨예한 갈등을 빚어온 최대 핵심 사안도 ‘의료비 폭등’과 ‘건강보험제도의 훼손’, ‘의료민영화’ 등 3가지로 요약해 볼 수 있다. 의료비 폭등과 관련, 제주도는 투자개방형 병원을 허용해도 현재와 같이 국가가 의료수가를 규제하므로 의료비가 폭등하지 않으며 오히려 도민들이 특수질환 등의 치료를 위해 육지부로 나가면서 겪고 있는 경제적·시간적 부담을 해소할 수 있다고 설명하고 있다. 반면 제주대책위 등은 영리병원은 돈벌이가 목적인 병원이기 때문에 당연히 의료비가 높아질 것이고 그러면 다른 병원 역시 의료비를 높일 수밖에 없다고 반박하고 있다. 건강보험 제도의 경우 제주도는 투자개방형 병원에 대해서도 국민건강보험법에 의해 당연 요양기관으로 지정해 건강보험이 당연히 적용될 수 있도록 특별법에 명시하게 된다고 밝히고 있다. 이에 반해 제주대책위 등 반대단체들은 영리병원이 병원수가가 엄격히 규제되고 건강보험이 적용되는 돈 안 되는 환자들을 받으면서 과연 당연지정제를 유지하겠느냐고 항변한다. 민간의료보험제도가 국민건강보험제도를 무력화시키는 의료민영화와 관련해서도 견해가 크게 엇갈린다. 제주도는 투자개방형 병원과 의료민영화는 전혀 관계가 없다고 강조한다. 민간의료보험은 국민들이 건강보험이 적용되지 않은 부분을 보장받기 위해 별도로 가입하면서 이미 상당히 활성화되고 있고 건강보험제도는 법에 의해 전 국민이 반드시 가입해야 하기 때문에 민간보험 활성화가 국민건강보험 제도 유지에 영향을 줄 수 없다고 강조한다. 이와 달리 반대 단체들은 투자개방형 병원이 제주에 도입되면 인천 등 전국 6개 경제자유구역으로 확산될 것이고 그렇게 되면 건강보험과 경쟁하는 민간의료보험 상품이 출시될 것이라고 주장한다. 이렇게 되면 결국에는 영리를 추구하는 투자개방형 병원은 건강보험 환자대신 비싼 의료보험에 가입한 환자들만 진료하는 병원으로 전환하고 다수의 민간병원들이 이에 동참하다보면 건강보험체계가 위축되거나 붕괴되면서 의료민영화가 시작될 수밖에 없다고 분석하고 있다.

투자개방형 병원이란
투자개방형 병원이란 기업이나 자본가 등 민간투자자의 자본이 참여해 설립한 병원을 의미한다. 따라서 투자개방형 병원을 허용하겠다는 것은 한마디로 비영리 의료법인이나 의사에게만 부여된 병.의원 설립 권한을 민간투자자에게도 부여함으로써 국내.외의 우수한 병원을 유치하겠다는 것을 뜻한다. 제주도는 2006년 7월 특별자치도 출범과 함께 관광.교육.의료.첨단산업과 청정 1차 산업을 ‘4+1’ 핵심산업으로 선정, 이들 산업의 육성을 통해 제주를 아시아의 대표적 국제자유도시로 육성하겠다는 전략을 수립했다. 제주도는 특히 의료산업은 미래지향적 고부가가치 서비스 산업이며 제주는 동북아 의료관광 중심지로서 성장 잠재력이 충분하다고 내다봤다. 제주도는 이에 따라 전 세계 국가들 간에 치열한 경쟁이 벌어지고 있는 의료관광산업의 기반을 확보하고 의료서비스의 경쟁력을 강화하기 위해서는 의료시장 개방을 위한 제도개선이 절대적 선결과제로 인식하고 있다. 제주도가 현재 OECD 30개 국가 중 27개 국가가 투자개방형 병원 설립을 허용하고 있다는 점을 강조하고 있는 이유도 이 때문이다. 제주도는 지난해 특별자치도 제3단계 제도개선을 통해 투자개방형 병원 도입을 추진했다. 이에 따라 정부도 3단계 제도개선안을 확정하면서 제주에 한해 ‘국내 영리법인 병원’, 즉 투자개방형 병원 허용 하겠다는 입장을 공개적으로 밝혔다. 그런데 투자개방형 병원 도입에 대한 찬.반 논란이 전국적으로 확산되자 정부는 ‘제주도민들의 공감대 형성’을 전제 조건으로 내걸고 한 발 물러섰다. 그러자 김태환 지사는 지난해 7월 김용하 제주도의회의장과 공동기자회견을 갖고 “도민여론조사를 통해 국내 영리병원 추진 여부를 결정하겠다”고 밝혔고 “찬성률이 50%를 넘지 않으면 국내 영리병원 도입을 추진하지 않겠다”고 공표하기에 이른다. 김 지사는 정부로부터 국내 영리병원 허용을 이끌어 내기 위해 ‘도민 대다수가 찬성하고 있다’는 증거자료를 제출할 필요성을 느낀 것이다. 하지만 결과는 참담했다. 제주도가 당시 리서치 & 리서치에 의뢰, 도민 1100명을 대상으로 여론조사를 벌인 결과 ‘찬성 38.2%’, ‘반대 39.9%’, ‘의견 없음 4.9%’, ‘잘 모르겠음 17%’로 찬성률이 50%를 넘기기는커녕 반대율보다도 낮은 결과가 나온 것이다. 이로 인해 김 지사는 “도민의 뜻을 겸허하게 받아들이겠다”며 물러섰다. 김 지사는 그러나 “제주의 미래를 위해 이 제도는 반드시 도입되어야 한다는 소신에 변함이 없으며 이와 관련, 훗날 분명 역사가 평가할 것”이라고 아쉬움을 피력하고 “여건이 성숙되면 도민의 의견을 수렴하고 충분한 토론을 거쳐 추진하겠다”며 재추진 의지를 굽히지 않았다. 결국 김 지사는 올 들어 국내 영리병원의 간판을 투자개방형 병원으로 바꿔 달고 지난 7월 제주도의회 동의를 얻어 재추진에 나섰다. 제주도는 투자개방형 병원 허용을 정부에 요구하면서 “제주의 특정지역에 한해 투자개방형 병원 설립을 허용하겠다”고 조건을 달고 있다. 제주특별자치도 핵심프로젝트로 추진하고 있는 ‘헬스케어타운’을 의료특구로 지정, 헬스케어타운에 한정해 투자개방형 병원을 허용하겠다는 것이다. 제주도는 이를 위해 ‘제주특별자치도특별법’에 국내의료기관 설립자격 등에 대한 특례 규정을 두자고 정부를 설득하고 있다. 제주도는 또 ‘건강보험 당연지정제 적용 의무화’ 등을 통해 ‘건강보험제도가 훼손되지 않을까’하는 도민들의 우려도 해소할 수 있다는 점을 강조하고 있다. 하지만 이 같은 제주도의 투자개방형 병원 도입 전략은 정부가 지난 5월 용역을 통해 추진 여부를 결정하겠다는 방침을 세움에 따라 정부의 정책결정이 어떻게 이뤄질 것인가 지켜볼 수밖에 없게 됐다. 보건복지가족부는 지난 5월 8일 의료서비스산업 추진 과제를 확정하면서 투자개방형 병원은 연구용역 결과와 찬반 양론의 다양한 의견을 수렴한 후 10, 11월에 도입 여부를 결정키로 한 것이다. 보건복지가족부는 또 부처 내에 의료계와 시민사회단체, 학계 등으로 구성된 사회적 논의기구를 설치, 충분한 검토를 거치겠다는 입장도 밝혔다.

제주시에 들어서는 의료특구
보건복지가족부는 지난 10월 1일 제주도가 도의회의 동의를 받아 요구한 영리 의료법인의 도입을 특정지역에 한해 설립하되, 건강보험 당연지정제 유지 등의 여러 조건을 달아 수용키로 했다. 이에 따라 제주도는 앞으로 부처 간 의견을 최종 조율하는 국무총리실 제주지원위원회 심의와 국회 통과에 전력할 방침이다. 도는 영리의료법인이 들어설 수 있는 의료특구를 제주국제자유도시개발센터(JDC)가 조성하고 있는 서귀포시 동홍동 일원의 헬스케어타운과 한국관광공사가 개발을 저울질하고 있는 제2관광단지 등 2곳으로 한정할 계획이다. JDC가 2015년까지 7천845억원을 투입, 조성하는 헬스케어타운(147만7천㎡)의 경우 현재 토지 보상이 50% 이상 이뤄져 내년 상반기에는 기반공사가 착수될 전망이다. 이곳에는 2011년까지 건강검진센터, 재활·대체의료센터, 워터파크, 숙박시설 등 헬스케어와 휴양기능을 특화시킨 ‘웰니스 파크’가, 2012∼2013년에는 전문병원 등 첨단 의료서비스를 제공하는 ‘메디컬 파크’가 각각 조성된다.

▲ 국내에서 처음으로 제주도에 영리병원 설립이 허용된다. 병원도 민간기업처럼 이익 추구가 가능해져 ‘의료 민영화’의 신호탄이 될 것이라는 우려가 나온다

이어 2013∼2014년에는 바이오 의료연구 및 의료전문 분야를 연구하는 ‘R&D 파크’가 들어선다. 헬스케어타운 인근의 제2관광단지(면적 238만7천㎡)는 ‘중국 고대 진시황(秦始皇)의 사자 서복(徐福)이 무병장수의 명약 불로초를 캐기 위해 한라산을 찾았다’는 전설과 연관시켜 ‘안티에이징(Anti-Aging)’을 개발 콘셉트로 잡은 상태다. 제주도는 이날 복지부가 투자개방형 의료법인을 조건부 수용하자 “제주가 진정한 국제자유도시로 발돋움하고 동북아 의료관광의 허브로 발전할 수 있게 됐다”고 반겼다. 현만식 보건복지여성국장은 “일부 도민들이 우려했던 건강보험 붕괴에 따른 의료비 상승은 건강보험 당연지정제 유지와 기존 비영리법인의 투자개방형 의료법인 전환 금지로 해소됐다”고 말했다. 그는 “복지부가 요구한 법인 허가제 및 복지부 장관의 사전승인 절차 등의 조건은 조례 개정 등을 통해 적극 반영해 나가겠다”고 강조했다. 그러나 ‘의료민영화 및 국내 영리병원 저지 제주대책위원회’'는 성명을 내고 복지부의 수용 입장 철회를 촉구했다. 이 단체는 “건강보험 당연지정제 유지 등의 전제 조건은 결코 충족될 수 없는 허상에 불과하다”며 “영리병원과 비영리병원 간의 형평성 문제에 대해 어떤 언급도 없다”고 지적했다. 제주참여환경연대도 논평을 통해 “복지부가 사회적 안전망으로부터 제주도민을 배제하겠다는 위험한 발상이며, 제주영리병원이 향후 전국적 의료민영화의 불씨가 되는 것을 수수방관하겠다는 것에 지나지 않는다”고 주장했다.

보건의료단체, “의료비 폭등 불러올 위험천만한 정책” 
보건복지가족부가 제주도내 투자개방형 의료법인 설립을 조건부로 허용하기로 한 것에 대해 보건의료단체들이 강하게 반발하고 나섰다. 건강권실현을 위한 보건의료단체연합 (건강사회를위한약사회, 건강사회를위한치과의사회, 노동건강연대, 인도주의실천의사협의회, 참의료실현청년한의사회, 이하 연합)은 지난 1일 발표한 성명서에서 보건복지가족부의 이번 결정에 대해 “우리는 이번 제주도 영리병원 허용 조치가 전국적인 영리병원 허용을 위한 사전 조치이고 의료비 폭등을 불러올 위험천만한 정책이라는 이라는 점에서 반대 입장을 분명히 한다”며 “또한 정부가 부작용을 완화하겠다고 내놓은 조치가 사실상 영리병원에 대한 특혜 조치이거나 또는 이번 국회에서 정부 스스로가 의료법 개정을 통해 무력화를 시도하는 조치들로서 그 실효성이 없다는 점을 분명히 하고자 한다”고 말했다. 연합은 “영리병원은 수익을 좇는 기업이며 이 때문에 의료비가 상승하는 것을 막을 수 없다”며 “미국의 영리병원은 비영리 병원보다 1인당 의료비가 20% 높다”고 말했다. 연합은 “건강보험 당연지정제를 유지하는 것이 의료비 폭등을 막을 수 있는 방책이 아님은 미국의 노인건강보험환자(메디케어)만을 보아도 영리병원이 비영리 병원보다 17% 높다는 것만 봐도 명백하다”며 “영리병원은 돈을 더 벌기 위해 과잉진료, 부당청구 등이 비영리 병원보다 월등히 높기 때문”이라고 말했다. 연합은 “이명박 정부는 연일 ‘친서민’ 정부임을 강조하고 있다”며 “그런데 의료비를 20% 이상 폭등시킬 영리병원 허용 정책과 같은 대표적 반서민 정책을 추진하면서 어떻게 친서민 정부라고 말할 수 있는가?”라고 덧붙였다. 연합은 “정부가 제시한 ‘조건’은 실효성이 없거나 규제완화를 하고 있는 유명무실한 조건”이라며 “지금까지 경제자유구역과 제주도에 외국법인 영리병원이 허용됐어도 설립되지 않은 것은 건강보험 적용이 되지 않아 안정적 수익창출을 할 전망이 없었기 때문이다. 따라서 병원협회나 의료민영화 찬성론자들은 영리병원을 허용해 돈은 돈대로 벌고, 또 건강보험은 건강보험대로 적용받을 수 있게 해 달라고 정부에 민원을 제기해 왔다. 건강보험 당연지정제는 영리병원 특혜조치일 뿐이다. 의료비는 의료비대로 상승하고 그 인상이 곧바로 건강보험 재정고갈로 이어지는 것이 영리병원 건강보험 적용”이라고 강조했다. 연합은 “보험회사나 제약회사의 지분참여를 금지한다고 하지만 정부는 이번 국회에서 의료법 개정을 통해 간접적 자본투자를 받을 목적의 병원경영지원회사 설립을 허용하는 것을 핵심 개정사안으로 하고 있다”며 “보험회사나 제약회사가 간접적으로 자본을 투자할 뒷문을 활짝 열어놓는 의료법 개정을 하면서 앞문만을 걸어 잠근다는 것은 실효성이 없다”고 지적했다. 이어 “비영리 병원 영리병원 전환 금지조치도 마찬가지”라며 “이번 의료법 개정에는 병원의 M&A를 허용하는 조항이 또 하나의 핵심개정사항이다. 비영리 법인에 대해 합병목적의 법인해산을 허용하겠다고 하면서 비영리 병원의 영리병원 전환을 어떻게 금지시킬 수 있는지 알 수가 없다”고 덧붙였다. 연합은 “우리는 말로는 ‘친서민’을 외치면서 실제로는 의료비를 폭등시키고 의료제도를 왜곡시킬 영리병원 허용이라는 반서민 정책을 추진하는 이명박 정부에 이를 중단할 것을 촉구한다”며 “국민들은 의료 민영화가 아니라 건강보험의 보장성 강화와 병원의 공익성 강화를 강력하게 원한다는 것은 작년의 촛불운동에서부터 지금까지 지속적으로 확인돼 왔다”고 말했다.
 
심각한 의료공급자 불균형 현상도 있어

▲ 영화 <식코>의 한 장면. 두 손가락이 절단된 환자가 의료비가 너무 많이 나와 한 손가락의 접합 수술을 포기하고 있다

2008년 1월부터 2009년 7월까지 심사결정된 의원 및 약국의 일평균 진료건수를 분석한 결과, 일평균 진료건수가 20건 이하인 의원 및 약국이 전체의 20%에 육박했다. 또한 100건 이상의 진료건수를 기록한 의원 및 약국 역시 전체의 20%에 달하는 것으로 나타나, 약국 및 의원간 빈익부 빈익빈 양상이 심각한 것으로 드러났다. 건강보험심사평가원이 민주당 백원우 의원에게 제출한 ‘2008년 상반기, 2009년 상반기 의원, 약국 진료 및 조제건수 관련’의 자료에 따르면 2009년 현재, 총 2만 5천개의 의원 중 4천 3백개의 의원이, 2만개의 약국 중 3천 2백개의 약국이 일평균 20건 이하의 진료 및 조제건수를 기록하는 것으로 나타났다. 이와 달리 100건 이상의 진료 및 조제건수를 기록한 의원 및 약국은 3천 8백여개와 4천 2백여개로 드러났다. 또한 건강보험심사평가원의 ‘2008년, 2009년 청구액(청구건수) 상위 20% 의원 (약국)이 전체 의원(약국)에서 차지하는 비중’ 자료에서는, 청구액 상위 20%의 의원ㆍ약국(5천여개소ㆍ4천여개소)이 전체에서 차지하는 비중이 진료건수와 청구액에서 과반수 이상을 기록하는 것으로 조사됐다. 이 같은 수치는 의원ㆍ약국의 부익부빈익빈 현상이 단순한 격차가 아닌 심각한 의료공급자 불균형 현상을 초래하는 것으로 밝혀졌다. 이에 백원우 의원은 “갈수록 심화되는 의원과 약국의 부익부 빈익빈 현상은 경쟁력이 낮은 소규모, 지방소재의 의원ㆍ약국의 붕괴를 초래할 것”이라며 “현재 정부가 추진하고 있는 의료민영화가 본격화 될 경우 지방의료체계의 도미노식 붕괴가 불 보듯 뻔하다”고 밝혔다. 또한 “지방소재의 소규모 의원 및 약국은 현재 공공의료체계의 근간을 이루는 중요한 요소이며, 사회안전망의 1순위인 공공의료체계에 대한 정부의 예산과 정책적 대안방안이 없이, 현실을 무시하고 의료선진화라는 이름으로 진행하려는 의료민영화는 반드시 제고돼야 한다”고 주장했다.

‘런던팀 보고서’로 영리병원 둘러싼 논란은 새로운 국면
지난 10월 보건복지가족부 국정감사를 통해 그 실체가 드러난 이른바 ‘런던팀 보고서’(<의료기관 자본 참여 활성화를 위한 정책이 의료시장에 미치는 파급효과 분석>, 이하 보고서) 관련 논란이 쉽게 가라앉지 않고 있다. 이 보고서는 의료산업화 논의가 본격화되던 2005년 5월 당시 보건복지부가 한국보건산업진흥원에 용역을 의뢰한 <영리법인 의료기관 도입 모형 개발 및 시뮬레이션을 통한 의료시장에 미치는 파급효과 분석>의 일환으로 작성된 것으로, Sherry Merkur 박사를 비롯한 3명의 영국 전문가가 영리병원과 비영리병원을 비교 분석한 내용과 함께 한국 의료제도에 대해 권고 사항을 담고 있다. 하지만 연구가 종료된 지 3년이 지나도록 발표되지 않고 있다가 이번 국정감사에서 민주노동당 곽정숙 의원의 문제 제기로 비로소 실체가 드러난 것이다. 보고서의 존재가 드러나자 최근 영리병원 허용 방침을 밝힌 제주특별자치도 의회 임시회에서 김태환 도지사를 상대로 한 도의원들의 질타가 이어지는 등 앞으로 영리병원을 둘러싼 논란은 새로운 국면을 맞을 것으로 보인다. 기본적으로 영리병원은 수익 추구 경향이 강해 전체 의료비 상승을 주도할 수밖에 없다. 이것은 영리병원이 가진 기본 속성이므로 제도를 통해 보완될 수 있는 성질의 문제가 아니다. 그런 이유로 우리보다 앞서 영리병원을 도입하는 나라들도 전체 공공의료를 안정적으로 구축한 뒤에야 그 영향을 최소화하는 범위 안에서 신중하게 추진한 것이다. 이러한 과정을 밟지 않은 미국이나 멕시코, 태국 등에서는 제도 도입 이후 심각한 문제점이 발생했으며, 특히 미국은 현재 오바마 행정부의 가장 큰 짐이 되고 있는 상황이다. 제도를 도입하기 전에 국내외의 사례와 연구 성과들을 검토하고 사회에 미칠 파급력에 대해 면밀하게 고찰해보는 것은 마땅히 정부의 몫이다. 정부는 특별자치도이자 경제자유도시인 제주에 한해 영리병원을 도입하겠다고 말하고 있다. 하지만 실제로는 MSO-의료기관 인수합병-채권발행으로 이어지는 의료민영화 패키지 정책을 동시에 추진하고 있으며, 이러한 정책이 시행되면 굳이 제도 허용을 하지 않더라도 실질적으로 영리병원이 허용되는 효과를 갖는다. 또한 우리나라에는 제주자유도시 외에도 총 8곳의 경제자유구역이 있어 한번 트인 물꼬는 삽시간에 퍼져나갈 우려가 있다. 지금 우리에게 필요한 것은 지속가능한 건강보험재정의 확보를 비롯해 공공의료의 보장성을 높이고 질을 강화하는 방향으로 의료시스템 전반을 개혁하는 것이 가장 시급한 문제로 보인다. NM