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누리과정 예산 둘러싼 핑퐁게임은 여전
여야간 정치적 쟁점으로도 전선 형성
2016년 02월 05일 (금) 01:47:29 장정미 기자 haiyap@newsmaker.or.kr

누리과정(만 3~5세 무상보육) 예산을 둘러싼 문제가 정부와 시·도 교육청간 예산 갈등을 넘어 여야간 정치적 쟁점으로 전선이 형성되면서 출구가 보이지 않고 있다. 누리과정 사업은 박근혜 대통령의 공약사항이기 때문에 총선을 앞두고 야당이 공격 소재로 삼기 쉽다.

장정미 기자 haiyap@

여당은 무상복지 시리즈에 대한 제동을 걸고 있다. 4월 총선을 불과 3개월 정도 남겨둔 상황이라 여야가 타협점 찾기도 쉽지 않아 갈등이 장기화 국면으로 빠져들고 있다. 문재인 더불어민주당 대표는 지난 1월8일 국회에서 열린 최고위원회에서 누리과정 예산 미편성 논란에 대해 “공약을 아무것도 지키지 않는 게 진짜 포퓰리즘”이라고 여당을 강도 높게 비판했다. 김무성 새누리당 대표가 성남시와 서울시의 청년수당 등에 대해 “시민들이 낸 세금을 남용해 인심 쓰는 전형적인 포퓰리즘”이라고 비판한 데 대한 반박을 누리과정 문제로 되받은 것이다.

정부와 시·도 교육청간 예산 갈등 넘어
누리과정 예산을 단 한 푼도 편성하지 않은 서울·경기·광주·전남 교육청은 더불어민주당이 다수를 점하고 있는 지방의회에 진보교육감이 수장을 맡고 있는 곳들이다. 누리과정은 유치원과 어린이집에 최대 29만원(사립기준)을 지원하며 4개 지역의 유치원과 어린이집 원생은 전국 130만명 중 64만7000여명으로 절반에 육박한다. 문제가 해결되지 않으면 빠르면 1~2월부터 보육료 지원금은 학부모 부담으로 이어지게 된다. 이들 의회에서는 정부의 누리과정 예산 미편성에 대한 반발로 교육청이 편성한 유치원 누리과정 예산마저 삭감했다. 정부의 압박에 못 이겨 광주·전남교육청은 재의를 요구했고 서울시교육청도 재의를 요구했으나 야당이 다수를 점하고 있는 의회를 통과하기가 만만치 않을 거란 관측이 나온다.

누리과정을 둘러싼 여야 대립으로 사상 초유의 준(準)예산 사태를 맞은 경기도에선 최근 새누리당 출신인 남경필 경기도지사와 더불어민주당 출신인 이재정 경기도교육감이 누리과정 예산을 놓고 대립이 격화하고 있다. 경기도가 최근 어린이집 누리과정 예산의 80% 이상 편성이 가능하다는 내용을 담은 문건을 작성한 게 알려졌기 때문이다. 이재정 경기도교육감은 17개 시·도 교육감들 중 누리과정 예산은 국가가 떠맡아야 한다고 가장 강력하게 주장해왔다. 그러나 남경필 경기지사는 지난 1월5일 한 라디오 방송에 출연해 “돈이 없어서 보육대란을 못 막는 게 아니고 이 교육감의 의지가 없어서 못 막는 것”이라고 이 교육감을 비난해 여야간 극명한 시각 차이를 드러냈다. 이 때문에 경기도와 경기교육청간 교육연정이 이미 깨진 것 아니냐는 관측까지 나오고 있다. 이런 가운데 더불어민주당 소속인 염태영 수원시장은 보육대란을 막기 위해 경기도 내 31개 시·군 중 처음으로 시예산(어린이집 보육비 159억원)을 긴급 투입하겠다고 선언해 경기도의 환영을 받기도 했다. 이에 경기도의회는 1월13일 임시회의를 열고 누리과정 문제를 처리했다.

정부는 사실상 이들 4개 지역의 진보 교육감을 상대로 “누리과정 예산편성을 계속 거부할 경우 감사원 감사청구와 검찰 고발을 포함한 법적, 행정적, 재정적 수단 등을 총동원해 강력히 대처하겠다”며 예산 편성을 거듭 압박하고 있다. 교육부는 이날 이들 교육감을 겨냥해 1월12일까지 누리과정 예산 추가 편성계획을 제출하라는 공문을 보내며 압박수위를 한껏 높였다. 교육부는 시·도 교육청이 편성할 예산이 없다고 주장하나 늘어난 교부금과 지자체 전입금 등을 감안하면 충분히 예산 편성할 수 있다는 입장을 고수하고 있다. 보육대란이 눈앞으로 다가와도 정부와 시·도 교육청이 누리과정 예산을 둘러싼 핑퐁게임을 이어가고 있는 것에 대해 조희연 서울시교육감은 “누리과정 문제는 이제 중요한 정치적 쟁점이 됐다. 여야의 대타협과 정부의 미시적 접근법이 같이 가지 않으면 접점을 찾지 못할 것 같다”며 정치적 합의가 필요하다는 쪽에 방점을 찍었다. 이런 차원에서 전국시도교육감협의회는 지난 1월6일 누리과정 문제 해결을 위해선 정부와 여야의 대타협이 필요하다고 보고 토론회와 긴급회의 개최를 제안했으나 정부여당이 수용할지는 미지수다.

국회 통한 해법 찾기도 난항 겪어
누리과정이 대란 초읽기에 들어갔지만 국회를 통한 해법을 찾기가 쉽지 않을 전망이다. 야당과 교육감들이 누리과정 대책을 위한 긴급회의를 잇따라 제안했지만 여당과 정부는 여전히 교육청이 예산을 편성해야 한다는 입장을 고수하고 있다. 특히 일각에서는 국회가 노동개혁법안과 선거구획정 문제 해결에 주력하다 보니 누리과정이 뒷전으로 밀린 것 아니냐는 주장도 나온다. 지난 1월7일 국회 교육문화체육관광위원회 야당 의원들은 보육대란이 현실로 다가오고 있다며 누리과정 예산 문제 해결을 위해 정부와 여당에 사회적 협의 기구를 구성하자고 제안했지만 이렇다 할 진전이 없는 상황이다. 이보다 하루 전인 지난 1월6일 시도교육감들도 여야대표, 기재부·교육부장관 등이 참석하는 누리과정 관련 긴급회의를 1월15일 열자고 촉구했지만 이 역시 별다른 소득이 없었다. 특히 교육감들은 1월10일 이전에 관련 상임위와 부처가 참가하는 토론회를 개최해 줄 것을 요청했지만 이 역시 감감 무소식이었다.

1월8일 교문위 야당의원측 관계자는 “사회적협의기구 구성 제안에 대해서는 아직까지 여당측 반응이 없다”면서 “정치적으로는 청와대, 정부측에서는 기재부에 가로막혀 누리과정 해결 논의가 진전되지 않고 있다”고 말했다. 실제로 새누리당은 지난 1월7일에도 “일부 교육감의 정치적 성향 때문에 교육현장이 혼란이 지속되고 있다”며 누리과정 파행의 원인을 교육감의 성향으로 돌렸다. 지난 1월6일 긴급회의를 제안한 시도교육감협의회는 아직까지 희망의 끈을 놓지 않고 있다. 협의회는 1월7일 국회 교문위원장과 기재위원장, 교육부장관과 기재부장관 앞으로 토론회·긴급회의 개최를 제안하는 공문을 보냈다. 하지만 이 제안 역시 아직까지 답변이 오지 않은 상태다. 시도교육감협의회 관계자는 “지난달 긴급회의를 제안했을 당시 보다 상황이 더 급박해지고 여론도 정부가 책임져야 한다는 것이 두배 이상으로 나타났다”면서 “정부도 누리과정에 대한 문제점을 인식했을 것이기 때문에 마지막까지 기다릴 것”이라고 말했다. 교육감협의회는 지난 12월에도 한차례 긴급회의를 제안한 바 있다. 하지만 당시 교육부와 기재부가 실익이 없다는 이유로 거부를 하자 협의회는 더 나아가 공개적으로 대통령 면담을 요구했다. 이 관계자는 “1월달 누리과정 결제를 감안해 15일로 긴급회의 날짜를 잡았다”면서 “만일 무산될 경우 그 다음주에 시도교육감협의회를 열어 향후 방향을 결정할 것”이라고 설명했다.

교육부, 시·도교육청에 누리과정 예산 편성 촉구
교육부가 1월8일 공문을 통해 시·도교육청에 누리과정 예산 편성을 촉구하고, 2016년 어린이집 누리과정 예산을 편성하지 않을 경우 2017년 보통교부금 교부시 해당 예산을 감액 교부할 계획임을 밝혔다. 교육부는 “‘누리과정 예산’은 법령상 의무지출경비로서 반드시 집행돼야한다”며 “교육청에서 이를 의도적으로 미편성하고 사회적 혼란과 갈등을 유발하고 있는 점에 대해 유감을 표한다”고 전했다. 특히 어린이집 누리과정 예산을 미편성할 경우, 교부금법 시행령 제4조제1항 및 별표1에 따른 기준재정수요액 산정기준에 따라 2017년 교부금 교부시 해당 예산을 감액 교부할 예정임을 알렸다. 이어 국고 목적예비비, 교육비특별회계 순세계잉여금, 지자체 추가전입금 등을 활용한 시도교육청 추가경정예산 편성 계획을 1월12일까지 제출할 것을 요청했다. 교육부 관계자는 “시도교육청의 누리과정 예산 미편성에 대해서는 법과 원칙에 따라 엄중하게 대응할 것”이라며 “보통교부금 예정교부시 시도별 원아수에 따른 수요액 전액을 반영했으므로 사회적 혼란을 가중시키지는 행위를 중단하고, 즉시 예산을 편성해 어린이집과 유치원이 차별 없이 정상적으로 운영될 수 있도록 해야 할 것”이라고 밝혔다. 한편 충북도교육청은 충북도의회의 어린이집 누리과정(3~5세 무상보육) 예산 강제편성에 대해 1월8일 재의를 공식 요구했다.

도교육청은 이날 교육감이 부동의했는데도 의회가 어린이집 누리과정 예산을 임의로 편성(증액)한 것은 관련법에 위배된다는 취지의 ‘2016년도 충북도교육비특별회계 세입세출예산 재의요구안’을 도의회에 보냈다. 지난해 말 도의회가 344회 정례회 때 2016년도 교육청 예산안을 심사하는 과정에서 어린이집 누리과정 예산 6개월분 412억원을 강제로 증액 편성한데 따른 조처다. 도교육청은 “지방자치법 127조 3항에 따라 지방의회는 지방자치단체장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없는데도 교육감의 동의 없이 누리과정지원 사업의 어린이집 보육료 비용 항목을 설치한 것은 위법한 행위”라고 밝혔다. 이어 “지방자치단체장의 예산편성권을 보장하는 지방자치법 9조 2항과 지방교육자치에 관한 법률 20조에도 위배된다”며 “관련 법이 정한 절차에 따라 재의를 요구하는 것”이라고 덧붙였다. 지방의회의 누리과정 예산 강제편성에 대해 재의요구로 맞선 곳은 인천시교육청(2015년 12월31일), 충남도교육청(1월6일)에 이어 전국 17개 시·도교육청 가운데 충북이 세 번째다. 앞으로 이 사안은 도의회의 재의결, 도교육청의 예산집행정지결정 가처분 신청과 대법원 제소 순서로 진행될 것으로 보인다. 최악의 경우 어린이집 누리과정 예산이 한 푼도 집행되지 않는 상태로 6~7월까지 지루한 법정공방만 진행될 가능성도 점쳐진다.

최장 6개월 이상 도의회가 재의결 시점을 미룰 수 있기 때문이다. 서울시 교육청이 교육부의 요청을 받아들여 서울시 의회에 누리과정(만 3∼5세 무상보육) 예산에 대한 재의(再議)를 요구하기로 했다. 시교육청은 “서울시 의회에서 수정 가결된 ‘2016년 서울시 교육비 특별회계 세입·세출예산안’에 대한 재의를 요구하기로 했다”고 밝혔다. 서울시 교육청은 “향후 재의요구 결과에 따라 추경절차를 통해 유치원 누리과정예산을 조속히 지원하도록 최선을 다할 예정”이라고 밝혔다. 서울시 의회는 지난 12월22일 본회의에서 지난해보다 1조 9천854억원 늘어난 올해 예산을 27조 5천38억원으로 확정하면서, 시교육청이 유치원 누리과정 예산으로 편성한 2521억원을 전액 삭감해 유보금으로 남겨두었다.

경기도, 누리과정 예산 편성 도 차원 지원
남경필 경기지사가 “시군의 누리과정 예산 편성을 도 차원에서 적극 지원하겠다”고 밝혔다. 그러면서 “이기우 사회통합부지사와는 의견이 다를 수 있다”며 “다른 것을 토론하고 조율해 나가는 것이 민주주의의 핵심이고 연정의 정신”이라고 강조했다. 연정에 흔들림이 없다는 것이다. 남경필 경기도지사는 1월8일 집무실에서 열린 주간 정책회의 모두 발언을 통해 최근 논란이 되고 있는 기초자치단체의 누리과정 예산 편성, 경기도의 도교육청 누리과정 예산 분석, 성남시 3대 무상복지사업에 대한 경기도 재의요구에 대한 이기우 사회통합부지사의 반대 등 3가지 사안에 대한 입장을 밝혔다.

남 지사는 먼저 기초자치단체의 누리과정 예산 편성과 관련 “전날 수원시가 복지대란을 일으켜서는 안 된다는 염태영 시장의 생각으로 누리과정 예산을 일단 집행하는 것으로 결정했다”면서 “도는 각 지자체가 누리과정 예산을 편성해서 집행하게 되면 도 차원에서 적극적으로 예산을 지원을 할 수 있도록 최선을 다하겠다”고 말했다. 또 경기도가 교육청의 누리과정 예산을 분석한 보고서를 만들었다며 교육청의 권한을 침해했다는 논란에 대해서는 비판받을 일이 아니라 경기도 입장에서는 당연한 일이라고 강조했다. 남 지사는 “중앙정부와 교육청이 서로 한쪽은 ‘돈을 다 줬다’ 한쪽은 ‘돈이 없다’ 고 주장하고 있는데 결국은 어느 정도 부족한지 데이터를 통해서 분석 할 수밖에 없다”고 자료 분석 배경을 설명했다. 이어 남 지사는 성남시 3대 무상복지사업에 대한 경기도 재의요구 지시를 놓고 반대 입장을 표명한 이기우 사회통합부지사에 대해서는 “의견이 다를 수 있으며, 계속 토론하고 의견을 조율하겠다”는 뜻을 밝혔다.

남 지사는 “각 지자체 별로 여러 가지 복지사업과 관련된 의견들이 다르다”면서 “우리 내부에서도 의견이 다를 수도 있다. 의견들이 다른 것이 서로 틀린 것이 아니다. 서로 다른 것을 토론하고 조율해 나가는 것이 민주주의의 핵심이고 연정의 정신”이라고 말했다. 이어 남 지사는 “민주주의를 지키는 힘은 다양성을 인정하고 그 다양성 속에서 토론하고 민주적인 절차로 가는 것”이라며 “서로 다름을 나타내는 것에 대해서 너무 부담 갖지 말라. 다름을 하나로 묶어 나가는 도정을 계속해서 펼쳐 나가도록 하겠다"고 강조했다.

추경예산안 계획서 제출한 곳은 단 두 곳
보육대란이 코앞으로 다가온 가운데, 교육부와 시·도교육청이 누리과정 예산 편성을 놓고 또다시 기싸움을 벌이고 있다. 교육부는 누리과정 사업비가 포함된 추가경정예산안을 1월12일까지 제출하라고 했지만 계획서를 낸 교육청은 단 두 곳에 불과하다. 방향을 선회해 예산 추가 편성 의사를 밝힌 곳도 현재까지는 전남 1곳뿐이다. 1월12일 교육부에 따르면 전국 17개 시·도교육청 중 누리과정 예산 추가 편성 계획을 교육부에 제출한 곳은 경북, 울산 등 두 곳이다. 이들은 유치원과 어린이집 누리과정 예산 12개월분 예산을 모두 편성하겠다고 밝혔다. 교육부는 지난 1월8일 누리과정 예산을 포함한 추경 계획안을 12일까지 제출하라는 공문을 발송한 바 있다. 이와 함께 예산을 배정하지 않는 지역에 대해서는 내년 지방재정교부금을 삭감하겠다고 통보했다. 교육부가 특별히 문제 삼는 곳은 누리과정 예산이 미편성 된 7개 교육청이다.

현재 어린이집과 유치원 누리과정 예산 전액이 편성되지 않은 곳은 서울·광주·경기·전남교육청 등 4곳, 어린이집 예산을 미편성한 곳은 세종·강원·전북교육청 등 3곳이다. 이 중 서울·광주·경기·강원은 추경편성안을 제출하지 않는 쪽으로 가닥을 잡았다. 서울시교육청 관계자는 “정부 재원이 나오지 않아 예산 규모의 변화가 없는데 추가편성계획을 세우는 것은 무리”라고 설명했다. 광주시교육청 관계자도 “현재 유치원 누리과정 예산이라도 편성해 달라는 뜻에서 광주시의회에 재의 신청을 해 뒀다”며 “재의 신청 결과가 나올 때까지 추경에 대한 판단을 유보하겠다”고 말했다. 예산안이 통과되지 않아 준예산 체제에 놓인 경기도교육청 관계자는 “아직 본예산이 어떻게 될 지 알 수 없으므로, 추경계획 수립은 시기상조”라고 말했다. 전북은 추경 계획이 없다는 뜻을 이미 교육부에 밝혔다. 전북도교육청 관계자는 “교육부가 교육청에 추가 예산이 있다고 본 것은 교육부의 자위적인 분석일 뿐”이라고 일축했다.

반면, 전남은 예외적으로 추가 편성 계획을 제출한다는 방침을 세웠다. 전남도교육청 관계자는 “국고예비비로 편성된 누리과정 예산 200억원이 내려온다는 것을 전제로 누리과정 예산 편성을 고려하고 있다”며 “현재 유치원과 어린이집 누리과정 예산 5개월 분인 700억원 정도를 추가하는 방안을 검토 중”이라고 말했다. 교육부와 교육청의 줄다리기가 계속되면서 학부모 혼란은 더욱 가중될 전망이다. 각 지자체가 유치원과 어린이집에 1월 등록금 지원을 집행하는 날짜는 유치원의 경우 1월20~25일, 어린이집은 2월20일이다. 이때까지 사태가 해결되지 못하면 원비 부담은 온전히 학부모에게 돌아간다.

국민 65% “정부가 누리과정 예산 지원해야”
학부모와 교육단체들이 중앙정부와 지방 교육청의 예산 씨름으로 인한 ‘보육대란’ 논란을 매듭짓고 하루속히 대책을 마련할 것을 촉구했다. 1월6일 오전 한국민간어린이집연합회 등 6개 학부모·교육단체는 서울 청운동 주민센터 앞에서 30여명의 참가자와 함께 기자회견을 열고 “박근혜 대통령이 직접 나서서 보육대란을 막고 해결책을 찾아달라”며 “30만 보육인과 300만 학부모는 박 대통령이 직접 대책을 지시하는 진지한 모습을 보길 원한다”고 밝혔다. 장진환 한국민간어린이집연합회 회장은 이날 기자회견에서 “책임감을 가져야 할 정부 부처가 대책을 찾으려는 노력도 하지 않은 채 일방적으로 (지방 교육청을) 밀어붙이고 있다”며 “이것이 세금으로 운영되는 민주 정부가 할 태도인가”라고 비판의 목소리를 높였다.

이들은 집회를 통해 ▲보육대란을 해결하기 위한 사회적 협의기구를 즉각 구성할 것 ▲박 대통령이 비상대책을 수립해 보육대란을 막을 수 있는 누리과정 예산을 확보할 것 ▲추경 예산 편성을 통해 국회도 누리과정 예산 정상화에 나설 것 등을 요구했다. 장 회장은 “지난 대선 때 새누리당과 박 대통령이 내걸었던 ‘국가 완전책임제 무상 보육’ 공약이 대국민 사기극이 돼 가는 느낌을 받고 있다”며 “중앙정부는 이제와서 시행령을 고치는 것으로 ‘책임을 다했다’는 식의 태도를 보이고 있다”고 비판했다. 김대석 교육재정확대본부 집행위원장은 “이미 국회에서는 야당 쪽이 사회적 협의기구를 만드는 데에 동의하고 있다”며 “정부와 여당도 빨리 나와 머리를 맞대고 문제를 해결하기 위해 노력해야 한다”고 주장했다. 한편 우리 국민 100명 가운데 65명 꼴로는 누리과정 예산을 정부가 더 지원해야 한다고 생각하는 반면 시·도교육청이 편성해야 한다는 응답은 23명으로 나왔다. CBS 김현정 뉴스쇼가 여론조사전문기관 리얼미터에 의뢰해 조사한 결과 응답자의 65.2%는 정부가 더 지원해야 한다고 대답했고 23.5%는 시·도교육청이 편성해야 한다고 응답했다.

지역별로는 서울과 경기 인천지역은 67.3%와 59.8%가 정부가 더 지원해야 한다고 답했고 시·도교육청이 해야 한다는 응답은 각각 26.1%와 24.6%로 나왔다. 대구 경북은 52.7%가 정부편성에 답한 반면 광주 전라지역은 81.2%가 정부편성에 찬성했다. 성별로는 남성의 63.9%, 여성의 66.6%가 정부편성을, 남성의 26.3%와 여성의 20.8%는 시·도교육청 편성에 찬성표를 던졌다. 연령별로는 30대 미만 응답자는 68.0%가 정부편성을, 22.4%는 시·도교육청 편성을 선택했고 30대는 80.5%가 정부편성, 13.3%가 시·도교육청 편성을 골랐다. 40대는 75.1%가 정부편성, 18.6%가 시·도교육청 편성이었지만 50대와 60대는 각각 47.2%와 56.9%가 정부편성, 31.6%와 30.4%가가 시·도교육청 편성으로 나왔다. 이번 조사는 전국의 19세 이상 남녀 517명을 상대로 유무선 전화임의걸기(RDD)에 구조화된 설문지를 이용한 자동응답(ARS) 방식으로 1월5일 실시됐으며 응답률은 5.6%, 표본오차는 95% 신뢰수준에 ±4.3%p였다. NM

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