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수도권 규제완화와 지방발전, 어느 것이 우선돼야 하는가
지방을 죽이고 수도권만 개발하면 양극화만 심화
2008년 12월 13일 (토) 13:56:27 이종현 기자 yeh12345678@

수도권 규제완화를 둘러싼 지방 간의 갈등이 최고조로 달하고 있다. 지방 발전을 도모하겠다던 공약이 유명무실화된 지금 그 피해를 직격으로 받고 있는 지방마저 나타나고 있다.

 이종현 기자 yeh123456@hanmail.net
   
▲ 수도권공장증설 및 수도권의 규제완화를 반대하는 집회

울산시민단체협의회와 민노당 등 정당들은 11월 12일 “국가균형발전을 저해하는 수도권 규제완화를 철폐하라”고 주장했다.
이들은 이날 서울 한국프레스센터에서 기자회견을 갖고 “정부의 수도권 규제완화의 핵심은 지난 7월 ‘선 지방발전, 후 수도권 규제 합리화’ 발표와 배치되는 것이고, 자연보전권역의 규제완화를 통한 대규모 개발로 저렴한 토지공급을 하겠다는 것이며 수도권 과밀화와 집중화를 막기 위한 공장총량제가 무력화된다”고 지적하고 “특히 국토 균형발전을 저해하고 산업수도인 울산 경제에도 심각한 문제가 발생할 수 있다”고 우려했다.
이어 “울산지역의 경우 타 지역과 달리 국가산업단지와 대기업이 많이 존재하나 이는 특정산업과 기업의 의존도가 높은 만큼 장기적인 발전과 산업의 건강한 토대형성을 위해 지식기반산업인 첨단산업 등 다양한 기업이 성장할 수 있어야 한다”면서 “수도권에 첨단산업이 집중되면 울산지역의 미래 산업구조 전략에 큰 차질이 발생할 수밖에 없다”고 강조했다.
김창선 울산시민연대 사무국장은 “수도권과 비수도권의 대립이 아닌 공존의 방식을 통한 발전이 건강한 국가발전이 될 것”이라며 “전국에서 정부 정책을 철회할 것을 요구하고 있으나 시와 지역 국회의원들은 안이한 판단과 미온적인 활동을 펴고 있어 심히 걱정하지 않을 수 없다”면서 적극적으로 나설 것을 촉구했다.
정부는 10월30일 국가경쟁력강화위원회에서 글로벌 금융위기에 따른 국가 경제난을 극복하기 위해 수도권 규제완화를 골자로 하는 ‘국가 경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안’을 발표한 바 있다.
   
▲ 수도권규제완화를 반대와 지역균형발전실현을 위한 국민대회

수도권 규제완화 ‘비수도권 피해 현실로’
정부의 수도권 규제 완화 정책 발표 이후 강원도로 이전하려던 기업들이 계획을 취소하는 등 피해가 현실로 나타나고 있다. 11월 11일 강원도는 이전을 약속하고 양해각서까지 체결한 44개 기업이 이전을 미루고 있다고 발표했다. 홍천군 화촌농공단지로 이전하려던 메디슨 협력업체 12개 업체가 이전을 포기했고, 평창군 방림 제2 농공단지도 당초 입주를 희망했던 업체들이 포기 의사를 밝혀와 조성 자체를 백지화했다. 특히 횡성군 IT 밸리의 경우, 입주 계약을 체결한 27개 기업 중 10개 업체는 공장 신축 설계조차도 하지 않고 있으며, 입주를 추진하던 제약회사 등도 협약을 중단했다.

어느 것이 우선돼야 하는가
지난 6월 전북과 전남·부산·울산 등 영·호남 8곳 시·도지사들은 정부의 수도권 규제완화 정책을 중단하고 혁신도시 건설사업을 지속적으로 추진할 것 등을 정부에 촉구했다.
이들 광역단체장들은 6월 26일 전북도청 대회의실에서 ‘제10회 영·호남 시·도지사 협력회의’(의장 박맹우 울산시장)를 열고 이런 내용을 토대로 5개항의 공동합의문을 발표했다.
합의문에서 “새 정부는 지방경쟁력 강화 대책 없이 수도권 규제완화를 추진하고 혁신도시 사업을 재검토하는 등 균형발전 정책을 후퇴시키려 하고 있다”며 “지방의 경쟁력 강화를 통한 수도권과 비수도권의 상생발전 방안을 먼저 마련해야 할 것”이라고 밝혔다.
광역단체장들이 발표한 합의문에는 또 △지방 공동화 막는 실질적인 균형발전 정책 지속 추진 △공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설사업 차질 없이 추진 △8개 시·도 특화사업 과도한 경쟁 지양 △고유가 극복을 위한 민생경제 안정대책 마련 및 에너지 절약시책 추진 등이 담겨 있었다. 이밖에도 대통령 공약사업으로 선정된 새만금~포항 고속도로 건설, 동서횡단 철도(새만금~대구) 건설과 88올림픽 고속도로 조기 확장 등을 중앙부처에 요구하기로 의견을 모아 기존에 결정된 균형발전 정책 기조에 맞는 정책을 지지하겠다는 입장을 분명히 했다.
이로부터 한 달도 지나지 않은 7월 21일 이명박 정부는 노무현 정부의 균형발전 정책을 계승하는 지역발전 정책을 발표했다. 국가균형발전위원회의 존폐가 거론되고 주요 국가 균형발전 사업의 변경 내지 폐지가 논의되던 차에 나온 지역발전 정책이었으나 이 정책은 과연 지역발전 정책이 맞는지 의심스럽다는 지적이 난무했다.
새 정부의 정책 패러다임은 균형발전 정책의 기본을 다르게 해석하고 있었다. 새 정부는 노무현 정부의 패러다임을 ‘균형·혁신·분산’으로 규정하고 이를 각각 ‘상생·경쟁·분권’으로 전환했다. ‘균형보다 상생’이라는 패러다임 변화에 지역발전 정책이라는 겉모습 안에 수도권 눈치보기가 시작된 것이 아니냐는 의혹이 일었다. 균형을 내세운 노무현 정부도 수도권에 대한 질적 개선과 지방의 여건 마련을 통한 상생을 추구했음에도 새삼스럽게 상생을 내세운 것은 수도권 규제 완화를 통해 수도권으로 정책의 중심을 옮겨놓겠다는 의지가 아니냐는 것이다.
‘혁신보다 경쟁’이라는 변화는 지역 혁신에 필요한 중앙 정부 차원의 지원은 하지 않겠다는 것이냐는 의구심을 불러일으키고 있어 지역발전을 소원하던 많은 이가 불안해 하고 있다. ‘분산보다 분권’이라는 변화 역시 기존 정책이 내세운 ‘분산’의 의미를 읽지 못한 것이라는 지적이 있었다. 노무현 정부가 구사한 분산 정책은 분권을 가능하게 하려는 정책이었다. 지역 간의 극심한 격차가 분권의 시행을 가로막고 있는 현실을 개선하고자 분산을 먼저 시행하자는 의미였다. 그런데도 분산을 버리고 분권을 취한다 함은 중앙 집중의 폐해를 시정하기 위해 분산 정책이 필요하다는 것을 모르고 있다고 밖에 해석할 수 없다. 분산 정책 없이 선진국으로 진입한 나라는 거의 없다. 그런데도 이명박 정부가 분산보다 분권을 강조하는 것은 지방의 발전을 이뤄 지역 간 격차를 맞춰 진정한 분권을 실시하겠다는 장기적인 안목이 결여됐음을 보여준다.
   

지자체 간 협력 체계 뒷전 … ‘빈익빈 부익부’ 가속화할 것
이 같은 패러다임의 변화를 바탕으로 발표한 지역발전 정책은 전 국토의 성장 잠재력 극대화, 신 성장 동력발굴을 통한 지역 특화 발전 견인, 지방 분권 강화, 수도권과 지방의 상생 발전, 기존 시책(혁신·행정중심복합 도시)의 발전적 보완 등 5개분야로 균형발전과는 다소 달라진 모습이다. 성장 잠재력 극대화 분야에는 초광역경제권, 광역경제권, 기초생활권 등 공간 단위의 정책을 담았다. 초광역경제권은 국토를 동서남북으로 둘러싸면서 대형 프로젝트를 하겠다는 것인데, 이는 이미 노무현 정부 시절에 마련해놓은 ‘□자형 계획’의 연장선으로 보인다. 하지만 이를 실행하기 위해서는 중앙집권적 정책하에서 지자체 간 협력적 거버넌스 체계가 필요로 하는데 분권을 강조하는 시스템에서는 어떻게 실현할 수 있을지에 대한 우려가 높다.
신 성장 동력 발굴을 통한 지역 특화 발전 견인 분야에서는 새만금, 국제과학비즈니스벨트, 신공항 개발 등을 대상으로 하고 있는데 지역 특화 발전을 위한 시설을 유치하기 위한 지자체간 경쟁으로 치달을 우려가 있다는 점이 지적됐다. 지방 분권 강화 분야에서는 특별지방행정기관의 지방 이전, 님비 문제 해결, 지방 재정·세제 개선 등이 대상인데 법인세·부가세에 대한 인센티브 지원이 ‘몰아주기’가 될 수도 있다는 점이 문제이다. 법인세·부가세가 평균 증가율을 초과해 징수되는 경우, 세수 증가분의 일정 비율을 지자체에 인센티브 형식으로 지원한다는 것은 발전이 잘되고 있는 지역에 또 한 번 지원을 되풀이해 지자체간 빈익빈 부익부를 가속화시킬 것이다.
박주선, 주승용, 최인기 의원 등 호남 출신 민주당 의원 18명은 23일 오전 국회에서 기자회견을 하고 “지난 9월 이명박 정부가 발표한 ‘5+2광역경제권 활성화 전략’은 지역 간 빈익빈 부익부 현상을 확대·재생산하는 전략이기에 강력히 규탄한다”며 “이를 즉각 철회하라”고 요구했다.
이날 박 의원 등은 ‘5+2광역경제권’ 정부 안과 관련 ▷수도권 규제완화를 위한 눈속임으로 수도권과 지방의 격차 심화 ▷영남 편중개발로 영·호남 간 지역격차 확대 ▷호남권 사업 관련 내용은 재탕·삼탕의 우려먹기 ▷영남과 호남을 인구규모만으로 2:1로 재편하는 구상은 구시대적 발상이라는 등 문제점을 지적하며 철회를 요구했다.
이와 관련, 충청권을 대표하는 자유선진당도 “MB정부가 수도권 규제완화로 지방경제를 초토화시키고 국민통합의 정신까지 훼손한다”고 문제를 제기했다.
선진당 류근찬 정책위의장은 지난 19일 성명서를 통해 “MB정부가 균형발전정책에 대못을 박고, 수도권 공장 신·증설 규제의 대못은 뽑아버리는 수도권 집중육성정책을 구체화해 가고 있다”고 지적했다.
류 정책위의장은 ▷정부의 수도권 정책은 '5+2광역경제권구상'의 본질을 변질시켜 수도권만 집중 육성하는 국론 분열적 정책이고 ▷세계 주요 도시 사례를 봐도 한 지역만 집중 육성해 경쟁력을 확보하는 경우는 없으며 ▷수도권에 자원을 집중시키면 공간적 불평등과 막대한 혼잡비용만 초래할 것 등을 들어 정부의 수도권 중심 지역발전정책을 재검토 할 것을 요구했다.
한편 정부의 ‘5+2’ 광역경제권 활성화 전략'을 두고 김문수 경기도지사 등 각 지역자치단체 장들도 치열한 공방을 벌이고 있어 이와 관련한 지역갈등은 당분간 지속될 것으로 보인다.
김문수 경기지사는 8월 18일 정부의 ‘선(先)지방발전 후(後)수도권 규제완화’정책에 대해 “도저히 승복할 수가 없다”며 또다시 강력 반발하기도 했다.
김 지사는 이날 기자들과 만나 “노무현 전 대통령은 그렇다 치더라도 규제를 완화하라고 뽑아준 이명박 대통령이 규제를 푸는 것은 고사하고 뭐하는 것이냐”며 이같이 말했다.
김 지사는 “(기업이나 공공기관을 지방으로 옮기라는) 지방균형발전론은 대통령의 오만, 권력은 잡은 자의 오만함”이라며 비판하고 “강제 이주는 공산주의적 발상이며 (시장 논리에 따른) 그런 흐름을 조장해 주는 것이 자유주의며 이를 도와주는 것이 행정 ”이라고 강조했다. 김 지사는 “말뚝을 박는다고 박히냐”고 반문하고 “구 소련의 콤비나트를 봐도 하나도 된 것이 없다. 억지로는 안된다”고 말했다.
그는 또 “인구 9만명인 동두천시의 경우 전체 시면적의 40%가 미군기지인데 현재도 줄고 있는 미군이 2012년 평택으로 완전 이전하면 도시 공동화가 뻔한데 이곳의 몇 안되는 영세 염색공장도 지방으로 이전하면 세금혜택을 주고, 인구 6만명의 과천시도 인구과밀지역이라며 정부 청사를 지방으로 이전하려고 한다”며 “이런데도 화가 나지 않으면 부처님”이라고 언급했다.
   

김 지사는 특히 충남 연기·공주에 건설중인 행정중심복합도시인 세종시에 대해서도 “성공할 수 없다”고 못 박고 “신도시가 형성되면 주변을 흡수하게 돼 주변 도시의 공동화 현상이 벌어질 것”이라고 지적했다. 김 지사는 “차라리 예산 42조원을 1조씩 지방도시에 나눠주면 발전에 오히려 도움이 될 것”이라고 말했다.
김 지사는 이어 ▷광명시 소하동 기아자동차 공장내 부지를 그린벨트로 지정해 증축을 못하고 있고 ▷돼지 분뇨에서도 나오는 구리를 이유로 이천 하이닉스 반도체 공장 증설을 막고 있는 점 등을 거론하며 “지원을 안 해도 규제를 하지 말아야지 이럴 바엔 차라리 경기도를 없애는 편이 낫다”며 강한 톤으로 비판했다.
그러나 문제의 핵심은 수도권 규제 문제였다. 그리고 지방에도 규제완화를 적용하겠다는 정책을 통해 앞으로 있을 수도권 규제 완화 역시 일반적인 규제 완화 정책인 것으로 포장하려고 하는 것 아니냐는 의혹의 목소리가 높아졌다. 수도권 개발 이익 지방 환원은 지방으로서는 바람직한 일이기는 하지만, 선수도권 개발·후 지방 위무 정책은 아닌지 염려된다는 의견이 줄을 이었다.
아니나 다를까 9월 말, 정부는 지역발전특별법의 입법 예고를 했고 이 법안은 당장 지방의 원성을 샀다. 다음은 9월 26일, 자유선진당 류근찬 정책위의장이 발표한 정책성명이다.
 
균형발전을 제거하고 경쟁만 강조한 『지역발전특별법』,
수도권 잔치를 위한 기본법이 되지 않도록 보완해야 한다.

MB정부가 균형발전정책을 폐기하는 법률안을 입법예고했다. 그동안 균형발전 정책의 기본이 되었던 ‘국가균형발전특별법’을 ‘지역발전특별법’으로 전면 개정하는 내용을 어제(9월 25일) 입법 예고했다.
그러나 법률안의 명칭에서부터 이전 정부가 강조해온 ‘균형발전’이란 개념을 완전히 삭제하고, 자율과 경쟁에 의한 '지역발전'으로 대체하여 지역발전 정책에서 자율 경쟁을 강조하는 등 접근방법에서 많은 문제점을 갖고 있다.
첫째, MB정부의 지역발전 정책은 지역을 경제권역으로 구분하면서 지역을 경제단위에 종속시켜 경쟁시킨다는 방향설정이 문제다. 『5+2 광역경제권』구상은 지역을 경제의 하부단위로 재편함으로써 집적효과가 뛰어난 수도권 위주의 불균등한 성장을 가속화시킬 수 있다.
둘째, 광역경제권과 초광역경제권은 지금의 지역격차를 그대로 인정하는 수준에서 출발하기 때문에 상대적으로 낙후된 지방은 예산배정과 정책추진 과정에서 소외될 가능성이 많아졌다. 예를 들면 남해안 선(SUN)벨트는 영호남 위주의 개발이고, 서해안 산업벨트는 인천과 새만금을 축으로 하는 사업일 뿐 충청권 내륙은 배제되는 문제점이 있다.
셋째, 광역경제권 내 30대 사업을 배치한 것으로는 지금의‘ 수도권 집중화와 지방의 공동화’라는 난제를 풀지 못한다. 출발선 자체가 다른 상황에서 수도권과 지방간 경쟁을 지역발전의 핵으로 삼는다면, 수도권은 더 집중되고 지방은 더욱 더 공동화될 것이란 사실뿐이다. 행복도시, 혁신도시, 기업도시가 변질되지 않을까 의구심을 갖는 이유도 여기에 있다. 광역경제권에서 수도권은 제외시키는 게 올바른 접근이 될 것이다.  
MB의 『지역발전특별』은 지방을 자립적인 여건을 갖도록 체질을 강화시키는 게 아니라 기왕에 형성된 광역단위에 30개 사업의 이름을 가진 자본을 투하하는 기본법이다. 지방을 경제단위로 재편하고, 30개 프로젝트를 추진한다고 해서 40여년 불균등발전의 역사가 해소되지는 않는다.
따라서 지역발전정책의 목표는 MB정부가 내세우는 지역간 연계와 협력을 통한 지역경쟁력 제고뿐만 아니라, 이전부터 추진돼왔던 지역간 불균형 해소와 자립형 지방화를 위한 공간적 재배치와 같은 목표도 함께 유지해 나가야 한다. 『지역발전특별법』은 이 같은 목소리를 담아내야 한다. 
또한, 9월 30일에는 지역균형발전협의체(공동회장 김관용 경북지사 이낙연 국회의원)가 수도권 규제완화 즉각 중단을 촉구하고 나섰다.
전국 13개 비수도권 자치단체 모임인 지역균형발전협의체는 30일 “정부는 일방적인 수도권규제완화 시도를 즉각 중단하고 ‘선 지방발전, 후 수도권규제합리화’ 약속을 철저히 이행하라”는 공동성명을 발표했다.
이들은 지난 26일 정종환 국토해양부 장관이 국회에서 열린 한나라당 연구모임 ‘국민통합포럼’ 초청 토론회에 참석해 수도권규제와 관련 “욕을 먹겠지만 불합리한 것은 풀어줘야겠다”, “10월 중 수도권 공장 신증축 규제 완화방안을 내놓을 수 있을 것”이라며 수도권 규제완화를 노골화한데 따른 것이다.
지역균형발전협의체는 이날 성명서 및 보도자료를 통해 “국가정책은 일관성과 신뢰가 최고의 덕목임에도 불구하고 ‘선 지방발전’을 내세우면서도 2500만 비수도권 국민에게 첫 삽도 뜨기 전에 절망과 함께 새로운 분란을 일으키는 것으로 정책 신뢰만 실추시키는 것”이라고 지적했다.
또 “정부는 초광역개발권에 수도권 인접경지역을 포함시키고 엄청난 규모의 군사시설보호구역 해제 완화 및 그린벨트 문제 등을 발표하는 등 수도권규제 완화를 주도면밀하게 짜여진 로드맵에 의해 추진하고 있다고 볼 수밖에 없다”고 비난했다.
뿐만 아니라 “국가균형발전특별법을 지역발전특별법으로 전면개정하면서 헌법에 보장된 ‘균형’을 법률명에서 삭제하고, 정부 의도대로 수도권도 포함된 지역발전특별법을 입법예고하고 있어 균형발전에 대한 정부의 의지가 의심스럽다”며 지방의견 반영을 강력히 촉구했다.
이들은 또 제17대 국회 때 지방의 반대로 폐기됐던 수도권정비계획법 개정안 등 수도권규제 관련 법률이 제18대 국회에 발의되고 있는 것에 대해서도 심각한 우려를 나타냈다.
협의체는 “수도권규제완화는 단기성과는 있을지라도 수도권 과밀 가속화로 장기적으로 엄청난 부담을 안겨줄 돌이킬 수 없는 재앙이 될 것”이라고 주장했다.
한편, 지역균형발전협의체는 앞으로 정부의 의도대로 수도권규제완화가 가시화 될 경우 지난 24일 충남 연기에서 개최된 지방분권과 지역균형발전을위한 전국회의 결의에 따라 NGO 등과 연대해 강력히 대응할 계획이다.
지방을 우선 발전시키고 그 이후에 서울 및 수도권의 규제를 푸는 방법에 대해 각 계에서 우려를 표했으나 그 우려에 대한 고심이 보이지 않는 정책발표라는 의견이 대부분이다. 어느 쪽도 제대로 만족시킬 수 없는 법안인 것이다. 정부는 소외된 분야와 지방에도 골고루 기회를 주어야 한다. 그리고 지방재정의 자율성 증대를 제시하고 있다. 이 지방 재정의 자율성 제고는 반드시 지방 이전 재원 증대를 수반해야 하는데 그런 계획은 없다. 지방의 영원한 서울 종속을 전제하는 발상인지도 생각해볼 일이다. 마지막으로 기존 시책(혁신/행정중심복합 도시)의 발전적 보완 분야에서는 혁신도시 정책과 행정도시 정책을 보완하겠다는 것이다. 혁신 도시에는 산업 용지를 원가 이하로 공급하고 산학연 클러스터 용지 일부를 임대 산업단지로 조성하겠다고 한다. 그리고 주변의 산업단지, 기업도시, 테크노 파크 등과 연계할 것이며, 기존 도심 공동화에 대비해 혁신도시 개발 이익 등을 도심 재생 사업에 사용하는 방안을 강구하고 공기업 민영화는 지방 이전을 조건으로 추진한다는 것이다. 그러나 혁신도시에 산업단지를 공급하는 것이 문제의 핵심은 아니다.
공공 기관의 이전에 장애가 되는 모든 가능성을 검토하고 그 장애 요인을 어떤 방법으로 제거할 것인가를 제시해야 한다. 도심 공동화는 도시 발달 과정에서 이미 일어난 사안이다. 혁신도시와 기존 도심 공동화를 연계시키는 것은 지나친 억측이다. 혁신도시는 그 지역의 직접적인 발전보다도 그 도시를 모델로 해 지방에 발전을 전파하려는 의도로 기획되었다. 혁신도시는 주변의 대도시가 아닌 중소 도시 발전의 선도 도시가 되어야 한다.
우리나라는 작은 나라다. 규모를 키우려면 서울만 아니라 지방도 우리의 국토답게 만들어주어야 한다. 지방이 수도권에 비해 너무 기우는 현 상태를 기준으로 지역 간 경쟁 정책을 구사하면 대부분 수도권에 유리하게 작용할 가능성이 크다. 그 결과는 수도권 과밀의 폐해, 국가 경쟁력 하락이다. 바람직한 경쟁 정책은 한 지역 내의 여러 가지 사업이 서로 경쟁해 지역 내 사업으로 선택되게 하는 것이다. 국가는 지방이 그 사업을 수행할 수 있게 예산을 포괄적으로 지원하면 된다. NM

 

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